کارآمدی یا بازدارندگی در قوانین زیست محیطی | مهناز اسلامی

کارآمدی یا بازدارندگی در قوانین زیست محیطی | مهناز اسلامی
 اسفند ۷, ۱۳۹۹  goroob online  محیط زیست
کارآمدی یا بازدارندگی در قوانین زیست محیطی | مهناز اسلامی

کارآمدی یا بازدارندگی در قوانین زیست محیطی | مهناز اسلامی

بر هیچکس پوشیده نیست که یکی از موثر ترین عوامل حفظ منابع ملی و طبیعی و نیز صیانت از محیط زیست، وجود قواعد و قوانین و مقرراتی است که بتواند در مقابل هر گونه تعرض و سوء استفاده یا تخریب و آلودگی با تکیه بر مسئولیت های حقوقی و شهروندی از این منابع ارزشمند دفاع نماید. طبیعتا این قواعد و قوانین باید هم نقش بازدارندگی داشته باشند و هم نقش مجازات متخلفان؛ به نحوی که متناسب با اثرات تخلف بتواند در مقابل هر جرمی مجازاتی تعیین کند.
بهمین دلیل لازم و ضروری است تا بر مبنای بررسی اجمالی قوانین موجود، در برخی از این ضوابط و قوانین داخلی، با تحلیل های مختلف هم امکان جامعیت همه جانبه آن فراهم شود و هم امکان اصلاح و یا حتی در صورت نیاز، ایجاد و تاسیس قوانین جدید.
متاسفانه در برخی موارد از مفاد قانونی، ابهام یا کلی گوئی تا حد زیادی دست افراد بی مبالات یا سوء استفاده گر را باز گذاشته و قابل تفسیرهای مختلف می باشد و در واقع با این نقصان، برخورد قانونی را با متخلفین سخت و حتی منتفی کرده است!
با توجه به اهمیت عرصه های محیط زیست و منابع طبیعی و نیز توجه ویژه به مساله «آب» بعنوان یکی از مهمترین بحران های پیش رو، لازم است تا به اقتضای این دو امر مهم، قوانین مرتبط با آب «قوانین توزیع عادلانه آب» و نیز وظایف سازمان حفاظت محیط زیست مورد بررسی و تحلیل قرار گیرد که البته بدلیل محدودیت فرصت و تعدد این قوانین و تبصره ها، تنها تعدادی از آنها مورد تبادل نظر قرار می گیرد و سایر موارد در شماره های آتی ارایه خواهند شد. ضمن اینکه قطعا قوانین موثر و بی نقصی نیز وجود دارند که البته مورد بررسی به لحاظ کار کرد قرار خواهند گرفت و بدیهی است احیانا وارد شدن ایراداتی بر بخشی از آنها بمعنی نفی همه نخواهد بود.
آنچه در اغلب این قوانین و قواعد مشاهده می شود این است که اقتضای زمان و موقعیت دهه های اخیر در عرصه آب و محیط زیست، بصورت کامل مورد لحاظ قرار نگرفته اند و بشدت این نیاز اساسی بچشم می خورد تا در اولین فرصت با به روز رسانی قوانین حقوقی و یا توجه به خلاء های قانونی موجود ذیربط، تا آنجا که ممکن است، با تکیه بر آنها، حافظ این میراث های بشری و امانت های نسل های بعدی باشیم و نگرش بهره بردارانه صرف را به بهره برداری پایدار با رویکرد حفظ و احیای اکوسیستم های مرتبط با این ذخایر و منابع تبدیل نماییم.‌
گاهی بنظر می رسد قانون گذار بر احتمالات ناشی از تعبیر و تفسیر اشتباه و برخلاف معنی قاعده توجه لازم را نداشته و پیش بینی های مهم را انجام نداده است، لذا بازبینی مجدد این قوانین و مقررات نه تنها موجد اصلاح یا ایجاد قوانین خواهد شد بلکه خواهد توانست سازمانهای ذیربط را هر چه بیشتر بر مسئولیت‌های خود واقف و عامل نماید.
بنابر این اساس، دو حوزه مهم از قوانین یعنی توزیع عادلانه آب و قوانین حفاظت از محیط زیست اجمالا بخورد بحث گذاشته می‌شود:

■ بررسی و تحلیل قوانین لازم التوجه توزیع عادلانه آب

آب یکی از مهمترین منابع طبیعی در کره زمین و بویژه در اقلیم خاور میانه و بالاخص در ایران است که در دهه اخیر به یکی از تنش برانگیز ترین منبع حیاتی منطقه تبدیل شده است. در ایران از هزاران سال پیش تدابیر ویژه ای جهت حفظ و بهره برداری مناسب از آن اندیشیده شده که نمونه کاملش زنجیره طویلی از قنات‌های هزاران ساله در جای جای کشور است، همچنین وجود و حضور میراب ها تا تصدی دولت در اوایل قرن اخیر نشان از مدیریتی کم نظیر آب داشت که توانسته بود قرن ها نظامی عادلانه و کارآمد را بر تقسیم و تسهیم آب حاکم نماید. در دوره باصطلاح توسعه و از اوایل دهه های اول قرن ۱۴ خورشیدی، در طی قوانین و مقرراتی نو ساخته، این مدیریت و سیستم توزیع آب، با انتقال از میراب به وزارت نیرو و سایر نهادهای دولتی، تا حدود زیادی به نقش مردم در مدیریت این منبع حیاتی آسیب زد و به جای آن مدیریتی یکجانبه نگر و بهره بردارانه (ناپایدار) جای آن ها را گرفت و نهایتا مشکلات بزرگی را برای کشور و مردم ایجاد نمود که اکنون به یکی از پیچیده ترین بحرانهای همه جانبه انسانی، سیاسی و اجتماعی تبدیل شده است. [لازم به ذکر است که قبل از ورود به مباحث اصلی لازم به ذکر است که اخیرا مصوباتی در همین راستا از هیات دولت ارائه گردیده است با عنوان: پیش نویس قانون جامع آب، که با بررسی صاحب نظران حقوقی و زیست محیطی ایرادهایی بر آن وارد است که در صورت امکان بصورت ضمیمه به خوانندگان گرانقدر ارایه خواهد شد].

■ مواد قابل بررسی حقوقی در قوانین توزیع عادلانه آب

فصل اول، مالکیت عمومی آب

ماده ۱- بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آبهای دریاها، جاری در رودها و انهار طبیعی، دره ها و هر مسیر طبیعی دیگر اعم از سطحی و زیرزمینی و سیلاب‌ها و فاضلاب‌ها و زه آبها، دریاچه ها، مرداب‌ها و برکه های طبیعی، چشمه سارها، آبهای معدنی و آبهای زیر زمینی از مشترکات بوده و در اختیار «حکومت اسلامی» است و طبق «مصالح عامه» از آنها بهره برداری می شود.

مساله۱: وقتی این بخش از منابع طبیعی به وضوح در اختیار نهادی قرار داده می شود، باید دقیقا مسئولیت آن نهاد نیز برای حفظ و صیانت و مدیریت متناسب با آنها نیز قید شود. در واقع مختار بودن برای بهره برداری مشخصا باید همراه با مسئولیت حقوقی و مدنی باشد، لیکن مسئولیت برای حکوت اسلامی بیان نشده است، اگر فرض را بر این بگیریم که این مسئولیت و صیانت به وزارتخانه ها و سازمانها تفویض شده است، مغایرت بین متولی و مسئول را از بین نخواهد برد. در ضمن حکومت اسلامی یک مفهوم عام است و در صورت بروز هر گونه مشکل و یا تعارض به چه کسی باید مراجعه گردد؟ مشخص نیست.

مساله۲: در این ماده بیان شده است که طبق «مصالح عامه» از آنها بهره برداری خواهد شد. معیار سنجش این مصالح عامه دقیقا چیستند؟ بر چه اصول و قواعدی استوار هستند و تشخیص این مصالح عامه به عهده کدام بخش از حکومت اسلامی است؟
این ماده قانونی ضمن کلی بودن و باز کردن مسیر هر گونه آسیب به این منابع و سوء استفاده های احتمالی، مسئولیت دولت را نیز تحت تاثیر قرار داده و باب توجیه بی تدبیری یا عدم انجام وظیفه مناسب مسئولان در قبال این منابع را کاملا باز می کند. (نمونه های عینی در این ارتباط وجود دارد که با عنوان مقامات بالا! مطرح می شود و اجازه تخریب و آسیب غیر قابل جبران را به این منابع می دهد!) جای خالی قوانین بازدارنده در این مجموعه بسیار مشخص هست و همین خلاء ها موجب اسراف در بهره برداری، تصرف و یا سوء استفاده را داده است!

ماده ۲- تبصره ۲: از تاریخ تصویب این قانون، صاحبان کلیه چاه هایی که در گذشته بدون اجازه وزارت نیرو حفر شده باشند،… چنانچه وزارت نیرو هر یک از این چاه ها را لااقل طبق نظر کارشناس خود مضر به مصالح عمومی تشخیص دهد، چاه بدون پرداخت هیچگونه خسارتی مسدود خواهد شد!

این تبصره قانونی جزو مواردی است که تاکنون اجرای آن با مشکلاتی مواجه شده است، اغلب این چاه ها در مناطق آسیب پذیر حفر شده اند و ضمن آسیب های جدی به منابع آبی، احتمال فرونشست زمین را فراهم کرده اند، طبق این تبصره وظیفه کارشناس وزارت نیرو تشخیص مضر بودن یا نبودن این چاه ها به مصالح عمومی است، هر چند خود این عبارات نیز کلی هستند ولیکن می تواند بالقوه دست کارشناسان را در این تشخیص باز گذارد!
هر چند عبارت مصالح عمومی نیز قابلیت تفسیر داشته و بنوعی قاطعیت قانون را تضعیف می نماید.

ماده ۴: در مناطقی که به تشخیص وزارت نیرو مقدار بهره برداری از منابع آبهای زیر زمینی بیش از حد مجاز باشد و یا در مناطقی که طرحهای دولتی ایجاب نماید، «وزارت نیرو مجاز است» با حدود جغرافیایی مشخص حفر چاه عمیق یا نیمه عمیق و یا قنات و یا هر گونه افزایش دربهره برداری از منابع آب منطقه را برای مدت معین ممنوع سازد .تمدید یا رفع این ممنوعیت با وزارت نیرو است.

مساله: با توجه به بحران آب موجود در مناطق مختلف کشور و اذعان و اعتراف سازمانهای دولتی به بهره برداری بیش از حد از منابع آبی توسط بهره برداران حقیقی و حقوقی از یک سو و وجود این ماده در قانون توزیع عادلانه آب، ممنوعیت بهره برداری یا بطور کلی اجرا نشده و یا اجرای آن اثرگذار نبوده است، با بررسی این ماده نیز چنین بر می آید که کلمه «مجاز است»، وزارت نیرو را به برخورد قطعی و موثر وادار نمی کند، و بنوعی مختاریت در برخورد قانونی را در نهاد خود دارد، اگر به جای (مجاز است) از کلمه (مکلف است) استفاده می‌شد، امکان پیگیری این مسئولیت مهم وزارت نیرو را می شد مطالبه نمود، لیکن با توجه به وضعیت فعلی منابع آبی کشور و این واقعیت که بهره برداری ها بسیار بیش از حد مجاز آن اتفاق می افتد، نیازمند قوانینی هستیم که با قطعیت و شفافیت الزام آور باشند. بررسی اجمالی این قوانین نشان می دهد رفلکس های اجتماعی و مردم محلی (در یک دید خوشبینانه) بیش از هر چیزی مطمع نظر بوده و قاطعیت قوانین را تحت الشعاع خود قرار داده است که البته مختص یکی دو ماده قانونی نیست!
این اشکال نه تنها در دراز مدت بلکه حتی در نگرش کوتاه مدت نیز بدلیل قابل تفسیر بودن و عدم قطعیت موجب کاهش اثرگذاری قوانین و طبیعتا سوء استفاده بهره برداران می شود.

ماده ۵ – تبصره ۱: در مناطق ممنوعه حفرچاه های موضوع این ماده، با موافقت کتبی وزارت نیرو مجاز است و نیازی به صدور پروانه نیست!

مساله: در این تبصره نیز جای این سوال است که آیا خود این تبصره با ذات خود در تضاد نیست!؟ مناطق ممنوعه بنابر دلایل و وجود عواملی ممنوعه محسوب می شوند و در این مناطق بهره برداری آب (هر چند بنابر ماده ۵، تا ظرفیت ۲۵ متر مکعب در یک شبانه روز) هم مجاز و صرفا موافقت کتبی لازم دارد! اگر منطقه ای به لحاظ بهره برداری از منابع آب ممنوعه اعلام شود، چگونه امکان بهره برداری در این منطقه مجاز دانسته می شود؟‌ بنابراین به نظر می رسد این تبصره نیز می‌تواند موجب سوء استفاده شده و نیازمند بازبینی جدی می باشد. شاید دیدگاه قانون گذار مردمی را که در این مناطق زندگی می کنند را لحاظ نموده باشد ولیکن باز باید با بررسی مجدد حداقل الحاقیه ای داشته باشد که مانع از ادامه روند بحران آب شود.

ماده ۵-تبصره ۲: در صورتی که حفر چاه های موضوع این ماده موجب کاهش یا خشکاندن آب چاه و یا قنات و چشمه مجاور گردد، «وزارت نیرو بدوا به موضوع رسیدگی خواهد کرد» و سعی در «توافق بین الطرفین» می نماید، و «چنانچه توافق حاصل نشد، معترض می تواند به دادگاه صالح مراجعه نماید!»

سوال: در این تبصره نقش وزارت نیرو «نقش حل اختلاف است نه نظارت و مدیریت!» از یک طرف آزاد گذاری بهره برداری تا جایی که منجر به خشک شدن قنات یا هر منبع آب مجاور شود (غیر مستقیم) و از طرف دیگر واگذاری موضوع به دادگاه صالحه! نقش کارشناسان وزارت نیرو در تعیین بهره برداری از چاه های موضوع ماده ۵ «صرفا نقش توصیه ای است»، با در نظر گرفتن اهمیت آب در ارتباط با بهره برداری های مختلف، نیاز به راهکار سریع النتیجه است تا از بروز حوادث و پدیده های مخاطره آمیز جلوگیری شود، از آنجا که آب به هر نحوی تحت مدیریت وزارت نیروست به نظر می رسد در چنین شرایطی مساله را صرفا اختلاف دو طرف بهره بردار قلمداد نکرده بلکه با نگاه علمی و مدیریتی حدود و ثغور آن را هم بدوا و هم در جریان امر تعیین نماید، واگذاری به دادگاه های هر چند صالحه، علاوه بر زمان بر بودن اعلام نظر، خود یکی از عوامل کم رنگ کردن اهمیت الگوی بهره برداری مناسب و وزارت نیرو است. ‌بنابراین ضروری است که قوانین الزام آور موثر وجود داشته باشد تا به نحو بهتری این مسائل حل و فصل شوند.
ماده ۶: صاحبان و استفاده کنندگان از چاه یا قنات، مسئول جلوگیری از آلودگی آب آنها هستند، و موظفند طبق مقررات بهداشتی عمل کنند! چنانچه جلوگیری از آلودگی آب خارج از قدرت آنان باشد «مکلفند مراتب را به سازمان محیط زیست و وزارت بهداری اطلاع دهند».
مساله: از مهمترین عوامل تهدید کننده مدیریت و حکمرانی مناسب آب، تقسیم مدیریت آن بین سازمانها و نهادهای مختلف است، از آنجا که سازمان محیط زیست یکی از سازمانهای تا حد زیادی «غیر اجرایی» است و حتی وزارت بهداری «جنبه توصیه ای» دارد، در صورت بروز مشکل آلودگی آب، وزارت نیرو راسا عمل نمی‌کند و این دو سازمان و وزارت خانه هستند که باید رسیدگی های لازمه را انجام دهند، مشکلی که در این ارتباط به وجود می آید:
– تنوع متولی و مدیریت
– بروکراسی غیر ضروری و زمان بر
– بروز اختلاف بین سازمانها و وزارت خانه ها
– عملکرد غیر همسو و گاها مخالف
– تاثیر اختلافات بین ارگانها در روند و جریان رسیدگی
– ایجاد مشکلات معیشتی با احتمال لغو مجوز فعالیت

با توجه به‌ اینکه در واقع همه منابع آبی تحت مدیریت وزارت نیرو واقع شده است که البته بیشتر جنبه بهره بردارانه دارد تا صیانت، وزارت نیرو اصولآ مسئولیت‌های مختلف را باید راسا به عهده بگیرد و برای همین امر در چنین وزارتخانه عریض و طویلی کارشناسان بهداشت و محیط زیست نیز ایفای نقش حقوقی کنند تا مدیریت جامعی اتفاق افتد که در واقع کلیه اطلاعات و ملزومات مدیریت منابع آب دریک مجموعه واحد دسته بندی می گردد.

ماده ۱۰: در مورد چاه هایی که مقدار آب دهی مجاز آن بیش از میزان مصرف معقول صاحبان چاه باشد و «مازاد آب چاه» با ارائه شواهد و قرائن برای امور کشاورزی، صنعتی و شهری «مصرف معقول» داشته باشد، «وزارت نیرو می تواند» تا زمانی که «ضرورت اجتماعی ایجاب کند» با توجه به مقررات و «رعایت مصالح عمومی» برای کلیه مصرف کنندگان اجازه مصرف صادر نماید و قیمت عادلانه صاحب چاه پرداخت شود.

مساله: از جمله مصادیق تعارض قوانین یکی نیز همین ماده قانونی می باشد، آب دهی بیش از نیاز مصرف در مورد چاهی اتفاق می افتد، صاحب چاه با اختیار یا تشخیص خود اجازه مصارف دیگری را از مازاد بر نیاز آن به دیگران می دهد و یا خود بهره برداری خارج از تعریف اولیه آن می کند،‌ وزارت نیرو با در نظر گرفتن ضرورت اجتماعی و مصالح عمومی (که خود جای بحث دارد)، «بعدا» وارد این موضوع شده و اجازه مصرف را صادر می‌نماید و بهای آن به صاحب چاه پرداخت می‌شود!
این قانون شاید در زمانی که مشکل آب وجود نداشته باشد بتواند جاری باشد، (هر چند که در اصل مدیریت واقعی و اثر گذار آب نباید چنین باشد) حال که نه تنها مشکل آب، بلکه بحران آب داریم، این قانون باید جای خود را به «قوانین حفاظتی» دهد، قوانینی که نه تنها از مصرف مازاد جلوگیری کند بلکه «قبل از ایجاد حق برای بهره برداران ثانویه» قانون معینی پیش بینی های لازمه را کرده و بر اساس ماده اول و تبصره های آن، تحت هیچ عنوانی مالکیت معنوی و عینی آب را بعنوان منبع مهم انرژی واگذار ننماید، در مواردی که بصورت سنتی مالکیت چاه یا چشمه یا قنات در افراد حقیقی است قوانینی باید ایجاد شوند و یا قوانین قبلی حسب مورد اصلاح شوند، تا به صرف مالکیت، امکان بهره برداری خارج از ضوابط و ایجاد حق ثانوی وجود نداشته باشد، ضرورت اجتماعی که بیشتر شامل تنش های اجتماعی مرتبط با این حق های ثانوی است با ایجاد قوانین متناسب با شرایط و موثر و شفاف در همان بدو ایجاد مدیریت می شوند و امکان این تنش ها از بین می رود، قطعا دولت باید نیازها ی مردم را تشخیص و قبل از هر گونه استفاده، تدابیری برای رفع آنها و کنترل و مدیریت جوانب مصرف آب بیاندیشد.
در ارتباط با مصالح عمومی، هیچ مصلحتی بالاتر از حفظ منابع آبی برای نسل‌های آینده، حفاظت از اقلیم و محیط زیست و مدیریت مناسب آن وجود ندارد و این مصالح تابعی از آینده نگری، پیش بینی توسعه و عمران و پایدار سازی آنهاست و با در نظر گرفتن برنامه های دراز مدت و میان مدت قابلیت تحقق دارد.

ماده 7: برای جلوگیری از اتلاف آب های زیر زمینی خصوصا در فصل‌هایی از سال که احتیاج به بهره برداری از آب زیرزمینی نباشد، صاحبان چاه های آرتزین و یا قنات‌هایی که منابع آنها تحت فشار باشند، موظفند از طریق نصب شیر و دریچه، از تخلیه دایم آنها جلوگیری کنند!

مساله: در این ماده قانونی صاحبان چاه ها و قناتها موظف به انجام کاری جهت پیشگیری از هدررفت آبهای زیرزمینی شده اند، آیا این موظف بودن ضمانت اجرایی دارد؟ چه ضابطه ای این ضرورت را محقق می کند؟ آیا نهادهای اداری نیز چنین وظیفه ای را در مواردی به عهده دارند؟ مثلا شهرداری در مورد سرریز کردن چشمه های قنات‌های قدیمی شهرها به جوب های دفع فاضلاب و یا گذرهای عمومی؟ اگر صاحبان چاه ها و قناتها چنین کاری را انجام دهند، آیا با توجه به فشار آب، امکان انحراف مسیر این آبهای زیر زمینی وجود ندارد؟ در صورت این اتفاق چه تمهیدی اندیشیده شده است؟ و اگر صاحبان چاه ها و قناتها چنین کاری را نکنند، به هر دلیل ممکن؛ وزارت نیرو چه وظیفه ای در این باره دارد و چگونه این امر را الزام آور می نماید؟ در واقع ضمانت اجرایی این ماده قانونی چیست؟
با بررسی سایر قوانین و مقررات موجود، نظر می رسد با نگاه بهتر و همه جانبه به این مسائل، خلاء هایی وجود دارد که باید به لحاظ قانون سازی و یا بسط و اصلاح قوانین موجود تمهیدات لازم اندیشیده شود و این ماده به تنهایی همانند برخی از این قوانین نارسا و حتی ضمان اجرایی ندارد.
از طرفی این اتفاق در بسیاری از موارد افتاده و در نهایت تاسف اقدام جدی در این باره صورت نگرفته است، همچنین در این ماده و سایر مفاد و مواد قانونی مرتبط با آب، کلمه (مصرف معقول) استفاده شده است اما معیار جامعی که بتواند این مصرف معقول را مشخص و تبیین نماید تعیین نشده است! مثال: ماده ۱۸

ماده ۲۱- تبصره ۳: تقسیم و توزیع آب بخشهای صنعتی در داخل محدوده های صنعتی «با بخش صنعتی» است!
تبصره ۴- تقسیم و توزیع آب شرب روستاها و اداره و تاسیسات ذیربط در داخل محدوه روستاها با «وزارت بهداری» است!

وجود چنین قوانینی «تعدد متولی و مدیریت آب» را پیش می آورد و هر چند که این نهادها نیز ضوابطی برای تقسیم و توزیع آب دارند ولی پتانسیل تعارض و اختلاف در ذات این مواد قانونی ملحوظ است، با در اختیار قرار دادن توزیع آب توسط هر نهاد دیگری، ضمن ایجاد نگاه بهره بردارانه صرف و بی توجهی به حفاظت و مدیریت مناسب منابع آبی و گاه حتی رقابت بر سر مصرف، تعدد متولی را در پی دارد که البته هر کدام صرفا سازمان خود را در نظر خواهند گرفت و نه مدیریت مناسب و الگوی مصرف بهینه را، چنین قوانینی باز همانند قوانینی که پیش تر بررسی شد افزایش بروکراسی های اداری، سردرگمی مصرف کننده و افزایش مصرف بی رویه منابع ارزشمند آب را بدنبال خواهد داشت و آنچه بیش از همه موارد مهم است‌ مدیریت منابع آبی با نگرش اصلاح الگوی مصرف آب می باشد.

ماده ۲۴: وزارت نیرو در هر محل پس از رسیدگی های لازم برای آبهای مشروح در زیر نیز که تحت نظارت و مسئولیت آن وزارتخانه قرار می گیرد، اجازه بهره برداری صادر می‌کند:
الف) آبهای عمومی که «بدون استفاده مانده باشد»!
ب) آبهایی که در اثر احداث تاسیسات آبیاری و سد سازی و زهکشی غیره به «دست آمده» و می آید!
ج) «آبهای زائد»! بر مصرف که به دریاچه ها و دریاها و انهار می ریزند!

مساله: این ماده قانونی در واقع پرده از نگاه مکانیکی و صرفا بهره بردارانه وزارت نیرو برمی دارد و به راحتی نشان می دهد که نه تنها هیچ نگاه حفاظتی و صیانتی به این منبع مهم زندگی در وزارت نیرو وجود ندارد، بلکه صرفا و صرفا مصرف این آب مورد نظر است.
در بخش «الف»، آبهای عمومی بدون استفاده را مطرح می‌کند و در بخش «ج» آبهای زاید بر مصرف را، یعنی «از دیدگاه این وزارتخانه هر آبی که به مصرف انسان نرسد مازاد و زائد است! نه حقی بر طبیعت و نه حقی بر اکوسیستم لحاظ نشده است!» و همین نگاه در سالهای گدشته موجب استفاده بی رویه، سدسازی و انتقال آب در سطح وسیع شده است که نتیجه آن علاوه بر خشکی تالابها و رودها و دریاچه ها، تقابل و اختلافات شدید بین استانها و حتی شهرها و روستاها بوده است! (آب یک مساله صد در صد امنیتی است).
اجازه بهره برداری به هر آبی که از دید این ماده بدون استفاده فرض شده است در واقع «محروم کردن طبیعت از حقابه ذاتی خود اعم از اکولوژی، زیست گیاهی و زیست جانوری است» و همین نگاه خطرناک و یک سویه نه تنها در اندک زمانی مردم و کشور را با بحران آب مواجه کرده است بلکه با سد سازی و انواع بهره برداری های بی رویه موجب نابودی حیات طبیعی گردیده است، بنابرین می بینیم که قوانینی این چنین نه تنها بودنشان مفید نبوده بلکه نبودنشان می توانست در کاهش سرعت روند مصرف گرایی بی رویه و ایجاد درگاه های جدید مصرف غیراصولی را تا حدود زیادی موثر باشد.
بنابراین عملا مشاهده می‌کنیم جنبه های غیر شفاف و کلی، نارسایی، تعدد تصمیم گیران، نگاه صرف بهره برداری، نگرش تکنوکراتی صرف، عدم توجه به حق طبیعی اکوسیستم و چند مورد دیگر، در مواد قانونی، نیاز به بازنگری جدی و آنی داریم تا بتوانیم با تعییر و اصلاح و حتی ایجاد و حذف قوانین، راه را بر مدیریتی جامع، همه جانبه نگر و صیانتی باز نموده و چنین قوانینی را جایگزین تشتت و تعارض، نقص و کلی گویی و بویژه عدم ضمانت اجرایی آن مواد بنماییم.
در مطالب آتی سایر مواد قانونی حسب نیاز بررسی و ارائه خواهند شد و در این میان امیدواریم نمایندگان مجلس شورای اسلامی بررسی و تصحیح قوانین مرتبط با محیط زیست و منابع طبیعی را در اولین اولویت خود قرار دهند.

■ بررسی مجموعه قوانین و مقررات حفاظت از محیط زیست ایران

1. قانون شکار و صید، مصوب ۱۳۴۶

ماده ۸: سازمان می تواند در موارد زیر بر حسب مورد پروانه و یا اجازه رایگان صادر نماید:
الف) جمع آوری نمونه های جانوران وحشی به منطور انجام تحقیقات و مطالعات علمی و آموزشی و یا انجام فعالیتهای مورد نیاز موزه تاریخ طبیعی و نمایشگاه های تندیسی!
ب) دفع آن دسته از جانوران وحشی که به مزارع و باغها آسیب می زنند!

مساله: با توجه به عدم اطلاع مردم از وضعیت موجود حیات وحش و جمعیت جانوران وحشی از یک سو به لحاظ در معرض خطر انقراض بودن، زمان فرزند آوری و… و ورود انسان به محدوده حیات وحش و قطعی بودن مواجهه انسان با حیوان بجهت همین تعرض، این قانون نیاز به بررسی مجدد دارد تا با پیشگیری از کشتار حیوانات وحشی توسط انسان، ‌هر چه سریعتر راهکارهای مناسب اندیشیده و به قوانین جدید موثر تبدیل شود، بویژه در ارتباط با تاکسیدرمی حیوانات که به غایت غیراخلاقی و نامتناسب با وضعیت فعلی حیات وحش در کشور است. در واقع این قوانین نخ نما اگر هر چه سریعتر اصلاح نشوند نمی‌توان امیدی به بهبود شرایط زنجیره زیستی طبیعی داشت، حتی با وجود اعتراضات اجتماعی در فضای مجازی بر علیه این کشتارها!ماده ۱۰: هر کس مرتکب اعمال زیر شود به جزای نقدی از یک صد هزار تا یک میلیون ریال یا حبس از یک ماه تا شش ماه محکوم می‌شود:
الف) شکار و صید جانوران وحشی عادی بدون پروانه
ب) شکار و صید بیش از میزان مندرج در پروانه و یا خلاف مقررات و خارج از محلهای مندرج در پروانه
ج) حمل، عرضه، فروش و صدور جانوران وحشی زنده یا کشته و اجزای انها بدون کسب پروانه یا مجوز سازمان
د) از بین بردن رستنی ها از جمله قطع درختان، خار زنی، بوته کنی، تعلیف غیرمجاز در مناطق حفاظت شده و پناهگاههای حیات وحش و تجاوز و تخریب در این مناطق!

مساله: آیا به راستی توازن و تناسبی میان جرم اتفاق افتاده و جزای آن در این ماده قانونی بعنوان جریمه وجود دارد؟ آیا چنین قوانینی می توانند بازدارنده باشند؟!
با وجود همین قوانین است که کشتار پرندگان مهاجر، قاچاق گونه های جانوری کم نظیر و حتی شکار های غیرقانونی صورت می گیرد، آیا وضعیت فعلی زیست گیاهی و جانوری کشور نشانگر اهمیت حفاظت از آنها نیست؟ قطعا چنین قوانینی نمی توانند وظيفه بسیار خطیر صیانت و حفاظت را تامین و پیش ببرند و ما به شدت نیازمند دقت نظر و اصلاح این قوانین هستیم.
همچنین در «ماده ۱۱» نیز در مقابل صید قاچاق، صید در مناطق ممنوعه و تخریب آبشخور حیوانات در مناطق حفاظت شده چنین جزاهایی تکرار شده است که همانند ماده ۱۰ قابل نقد می باشد.
به نظر می رسد اغلب قوانین، نگاه خود را بر «بعد از اتفاق افتادن جرم» معطوف کرده اند و چنین قوانینی نه تنها «متناسب با جرم نیست» بلکه ماهیت منع جرم نیز ندارد!

ماده ۱۲: هر کس مرتکب اعمال زیر شود به مجازات حبس از سه ماه تا سه سال و یا جزای نقدی از یک میلیون و پانصدهزار ریال تا هجده میلیون ریال محکوم می‌شود.

بند الف، ب و ج در ماده ۱۰ و ۱۱ تکرار شده است، بند د، آلوده نمودن آب رودخانه ها، دریاچه ها و تالابهای حفاظت شده، چشمه ها و آبشخورها به موادی که باعث آلودگی آب و از بین رفتن آبزیان شود! (در واقع همان وظیفه ای که وزارت نیرو به سازمان حفاظت از محیط زیست واگذار نموده در چنین برخوردی خلاصه شده است!)
هم اکنون در بسیاری از استانها شاهد آلوده نمودن رودها توسط کارخانه ها و معادن هستیم، حتی در یک مورد آلودگی توسط کارخانه کشور دیگری صورت می‌گرفت، آیا اثرات این آلودگی ها بر حیات زیستی پایین دست اعم از خشکی و داخل رودها با چنین جرایمی قابل جبران هست؟ و آیا چنین خساراتی اصلا قابل جبران می باشند؟
بنابراین چنین قوانینی باید علاوه بر به روز رسانی، توسعه و فراگیری، بیشتر جنبه پیشگیری و جبران خسارت داشته باشند.‌

بد نیست به برخی قواعد بین المللی در زمینه مسئولیت های بین المللی دولتها توجه کنیم و الگوی مناسبی را بر اساس آن قواعد در حقوق داخلی و بویژه در قوانین محیط زیست ایجاد نماییم، (از جمله کنوانسیون حفاظت از تنوع زیستی، کنوانسیون رامسر، کنوانسیون تغییرات اقلیمی، کنوانسیون منع آلودگی آبها)، تا پیش از ایجاد خسارت، از بروز آن جلوگیری گردد و در صورت چنین تخلفی، با توجه به اثرات آن خسارت با جزای قانونی مطابقت بیشتری داشته باشد.

ماده ۳۳: سازمان برای حفظ نسل و بررسی های علمی و پیشگیری ازسرایت امراض عمومی و نظایر انها در موارد اقتضاء اقدام لازم بعمل خواهد آورد!

مساله: این ماده قانونی نیز بدلیل عدم شفافیت و کلی بودن، نه تنها موجد هیچ اقدام الزام اوری نیست بلکه با تاسی بر آن، بسیاری از جرایم زیست محیطی، عملا بدون هیچ برخورد قانونی رها خواهند شد. مبهم و غیرعملی بودن چنین عباراتی در قوانین حقوقی بخش بزرگی از معضلات زیست محیطی را در حیطه های مختلف ایجاد کرده است که نیازمند بازنگری و اصلاح هست.

ماده ۲۵: جنگلهایی را که تا تاریخ تصویب این قانون بهره برداری از انها بوسیله سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور بعمل می آید و یا با انعقاد قراردادهای لازم و طبق طرحهای جنگلداری بهره برداری از آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار شده است «تا انقضای مدت اجرای طرح نمی‌توان به مناطق حفاظت شده یا پارک ملی اختصاص داد».

مساله: چنین قوانینی در لابلای قوانین مرتبط با محیط زیست و منابع طبیعی و آب وجود دارند و این بیان «فرصت کافی را در اختیار بهره برداران قرار می دهد تا با بیشترین بهره برداری به بدترین شکل ممکن منطقه داخل طرح را بصورتی کاملا نابود شده تحویل دهند» چه دلیلی منطقی برای عدم کنترل همان مناطق واگذار شده و ارائه سیستم بهره برداری پایدار که منافی منطقه حفاظت شده نیز نباشد، وجود دارد؟
لازم است جهت پیشگیری از این سوء استفاده و تخریب، قوانین بازدارنده و نظارتی بر مناطق حاکم باشد تا ضمن تامین منافع افراد حقیقی و حقوقی بهره بردار که تابع قرار داد فی مابین دولت و خود هستند، از تخریب و آلودگی منطقه مورد نظر جلوگیری شود چرا که واگذاری به افراد نباید منجر به عدم نظارت یا عدم مسئولیت در حفاظت انها باشد.

ماده ۳۰: وجوه حاصل از اجرای قانون شکار و صید غیر از درآمد ناشی از بهای پروانه های شکار و صید و ضرر و زیان ناشی از بند الف ماده ۴۵ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت هزینه خواهد شد، به حساب خاصی نزد خزانه داری کل واریز می‌شود، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف است همه ساله معادل ۷۰ درصد آن را بطور جداگانه در بودجه سازمان منظور کند تا صرف حفاظت از حیات وحش ،کنترل مناطق تحت نظارت سازمان و تامین هزینه های مربوط به اجرای ماده ۹ قانون شکار و صید مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحیه بعدی شود.

مساله: با توجه به نمونه های موجود در ارتباط با واریز این خسارات و هزینه ها به حساب خزانه داری کل کشور و عدم بازگشت ۷۰ درصدی سهم استان یا سازمان ذیربط، از جمله مواردی است که هم مطالبات زیست محیطی را تحت تاثیر منفی و اثر گذاری قرار می دهد (زیرا کارخانه ها و معادن تخریب و یا آلوده کننده ادعا می‌کنند خسارت را به خزانه داری واریز کرده اند! و ادارات و سازمانهای ذیربط نیز از عدم دریافت آنها دم می زنند! به نظر می رسد حداقل اگر کل مساله قابل حل نباشد بخشی از این فرایند باید اصلاح شود تا هم اثر تشویقی آن بر سازمانهای مسئول به ظهور برسد و هم در جیران خسارت و یا تهیه و تدوین ملزومات حفاظت و صیانت قابل تحقق باشد، هر چند اشکالی که بر مفاد مذکور ذکر گردید با این ماده قابل توجیه نیست و همچنان نیاز به اصلاح و ایجاد سریع قوانین و مقررات اثر بخش و الزام آور بشدت بچشم می خورد. واریز مبلغی بعنوان هزینه خسارت بنابر تجارب عملی در مواجهه با این بخشهای آلاینده، در اصل به جای اینکه تبدیل به جبران خسارت شود، مستقیم و غیرمستقیم تبدیل به نوعی پولشویی و راحتی وجدان آنها گردیده است که گمان می‌کنند با پرداخت خسارت بصورت مالی (که البته نحوه و مقدار خسارت هرگز بصورت دقیق بررسی و اعلام نمی گردد) اجازه وارد کردن خسارت آلودن محیط یا تخریب منابع زیستی را دارند، قوانین مرتبط با این دو منبع مهم حیاتی یعنی آب و محیط زیست باید به اندازه کافی پیشگیرانه، عادلانه و منطبق بر اصول کمی و کیفی این منابع باشد تا در این واپسین بزنگاه ، بتواند مانعی بر ادامه روند نابودی آنها باشد.

■ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع، ۱۳۴۶، فصل ۵، تبدیل و واگذاری

ماده ۳۱: وزارت جهاد کشاورزی «مجاز است» اراضی جنگلی جلگه ای حوزه آستارا تا گیلداغی که حجم درختان سرپای موجود در هر هکتار کمتر از ۱۰۰ متر مکعب باشد و نیز مراتع غیر مشجر ملی کشور را بر اساس طرح هایی که تصویب خواهد نمود برای تبدیل به مزرعه و باغ و… با رعایت مواد این فصل و مفاد آیین نامه های اجرایی این قانون به اشخاص حقوقی اجاره دهد! [در ادامه این ماده موسسات و شرکتها و اشخاص حقوقی که جهاد کشاورزی می تواند این اجاره را واگذار نماید ذکر می‌کند!]

مساله: دادن چنین اجازه ای و مجوزی به یک سازمان با هر دلیل و به هر علتی بخشی از آن گره های کوری است که موجبات بهره برداری، تخریب و آلودگی جنگل‌ها و مراتع و تصاحب اراضی ملی را فراهم کرده است، با وجود تخریب جنگلها و نابودی درختان جنگلی بسیار ممکن خواهد بود که همه جنگل‌ها یک به یک تبدیل به وضعیتی شوند که در این ماده لحاظ شده است تا واگذاری صورت گیرد، بی ارزش انگاری محیط زیست بویژه جنگل‌های آسیب دیده، بعنوان منابع محدود تجدید ناپذیر در این قانون کاملا مشخص هست و چنین قوانینی هستند که در مدت کوتاهی منجر به نابودی جنگل‌ها و مراتع شده اند! نگرش بهره بردارانه و بی توجهی به نگهداری و ترمیم جنگل‌ها و مراتع در چنین قوانینی به وضوح عیان می گردد که البته موجب افزایش بی رویه سطح کشاورزی و مخاطرات مرتبط با آب و خاک، گسترش شهرک سازی و… بوده است. لذا بر ماست تا با دقت نظر بیشتر و ایجاد تعامل و همگرایی بین سازمانهای مختلف اهداف توسعه پایدار را جایگزین رشد کمی نموده و بتوانیم از این منابع بخوبی حفاظت نماییم.

ماده ۳۱- تبصره ۳: شرکتهای مندرج در بند الف و ب و ج این ماده که اراضی جنگلی جلگه ای غیر مشجر شمال را در اختیار می گیرند، ملزم اند حداقل ۲۵ درصد مساحت اراضی مذکور را در تمام مدت اجاره برای تهیه و فروش چوب مورد نیاز صنایع، طبق طرحی که به تصویب وزارت جهاد کشاورزی می رسد درختکاری نمایند!

ماده ۳۱، تبصره ۴: آن قسمت از اراضی جنگلی و مراتع و بیشه های طبیعی که به منظور حفظ و حمایت نسل شکار از طرف سازمان حفاظت محیط زیست با رعایت قوانین و مقررات مربوط به عنوان ‌پارک وحش یا منطقه حفاظت شده اعلام گردیده است یا خواهد شد و در اختیار این سازمان است یا بعدا قرار خواهد گرفت، قابل واگذاری نیست!

مساله: در این دو تبصره، جای خالی نظارت ها و پایش های سازمان حفاظت محیط زیست بشدت خالی است و سیستمی که بتواند این الزام را در تبصره ۳ ایجاد کند یا وجود ندارد و یا عقیم و بی اثر است، دهها مورد تخلف در مناطق حفاظت شده از جمله در دریاچه ها و تالابهای داخلی که از مناطق حفاظت شده تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست بوده اند بدلیل واگذاری برای بهره برداری یا فعالیتهای اقتصادی در اندک مدتی دچار آسیب‌های جدی شده و حتی در معرض نابودی کامل قرار گرفته اند، جای آن است تا با دقت در چنین مواردی از اتکاهای قانونی این واگذاری ها با خبر شده و ابعاد حقوقی آن را بررسی نماییم.‌ این ماده قانونی جزء مفادی هستند که وجود دارند ولی عمل نمی شوند!

بررسی و نقد قوانین مرتبط با آب و محیط زیست صرفا برای ایجاد حساسیت و بررسی مجدد و به روز رسانی این قوانین بر اساس نیازهای فعلی محیط زیست و نیز شرایط کنونی منابع طبیعی کشور است. عدم توجه به اصلاح قوانین و ایجاد قوانین و مقررات جدیدی که بتواند بیش از گذشته در حفظ این منابع ارزشمند یاری رسان باشد، در دراز مدت دست سوء استفاده کنندگان را باز گذاشته است تا از طریقی که می توانند با تخریب و نابودی آنها جهت تامین منافع خود موجب ضررها و زیانهای جبران ناپذیری شوند،‌ چنانکه در دخل و تصرف مراتع و اراضی ملی می بینیم! وزارتخانه ها و سازمانهای مختلف و بطور کلی دولت و حکومت اسلامی مندرج در قانون اساسی کشور، با نگاهی مثبت و سازنده بر اشکالات مطروحه توسط هر شخصیت فردی یا حقوقی و صرفا بر اساس رعایت و حفظ واقعی منافع ملی و مصالح عمومی در قوانین و مقررات موجود، راه رسیدن به توسعه واقعی و صیانت مسئولانه از محیط زیست و منابع طبیعی اعم از آب و خاک هموار خواهند کرد.

■ مجله انجمن- شماره 37

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

© تمامی حقوق متعلق یه نشریه می باشد

طراحی سایت ، فرابین پندار تبریز

مجله غروب آنلاین