تمرکزگرایی و تمرکز زدایی در فرآیند برنامه ریزی و سیاستگذاری های جامعه

تمرکزگرایی و تمرکز زدایی در فرآیند برنامه ریزی و سیاستگذاری های جامعه
 فروردین ۱۵, ۱۴۰۰  goroob online  دیدگاه , اقتصاد , انجمن
تمرکزگرایی و تمرکز زدایی در فرآیند برنامه ریزی و سیاستگذاری های جامعه

مجله انجمن- شماره 39

 

امروزه گرایش های فزاینده به اجرای سیاست های تمرکز زدایی در برنامه های توسعه ملی و منطقه ای در بیشتر کشورهای توسعه یافته دنیا مشاهده می گردد؛ چراکه، تمرکز زدایی می تواند به عنوان ابزار و وسیله رشد و توسعه در بخش های مختلف فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی یک جامعه نقش بسزایی داشته باشد. بر اساس همین ضرورت، دومین نشست از سلسله نشست های مشترک مجله اقتصادی «انجمن» و «سازمان برنامه و بودجه»، تحت عنوان «تمرکزگرایی و تمرکز زدایی در فرآیند برنامه ریزی و سیاستگذاری های جامعه» در محل این سازمان برگزار گردید.

این میزگرد با حضور افراد ذیل تشکیل گردید:

– دکتر داود بهبودی، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي آذربايجان شرقي

– دکتر محمد باقر بهشتی، استاد دانشگاه و عضو شورای اسلامی شهر تبریز

– دکتر رحیم شهرتی فر، استاد دانشگاه و فرماندار اسبق تبریز

– دکتر عباس بشیری، رئیس گروه سرمایه گذاری و مشارکتهای مردمی سازمان مدیریت استان

 

در ابتدای این نشست، فرهاد دیرنگ، رئیس روابط عمومی سازمان مدیریت و برنامه ریزی در باره اهداف تشکیل این میزگرد گفت: ما سلسله میزگردهایی که در موضوعات و حوزه‌های مختلف با صاحبنظران مختلف تشکیل می دهیم، موضوعات و مسائلی که به نوعی در حیطه ماموریت و مسئولیت های سازمان قرار می گیرند که ما اینها را به تدریج شناسایی کرده و بر روی آنها متمرکز نموده و میزگردهایی تشکیل می دهیم. بر همین اساس، بحث امروز ما در این نشست در رابطه با مقوله «تمرکز زدایی در بحث برنامه ریزی» است که در خدمت صاحب نظران هستیم.

 

مجله انجمن: موضوع این نشست ما در باره تمرکز زدایی و تمرکزگرایی است و  هدف ما بررسی این روند در بستر تاریخ سیاسی است تا ببینیم بر اساس کدامین زیرساخت‌ها به چنین روندی رسیده ایم. آقای دکتر بهشتی، در واحدهای سیاسی متناسب با شرایط جغرافیایی، ساختار فرهنگی، قومیت ها، توپوگرافی، آمایش سرزمین، ساختار حقوق سیاسی و بر اساس عوامل متعدد دیگری سیستم حکومتداری متمرکز و یا غیرمتمرکز را انتخاب کرده و الگویی از تمرکزگرایی و تمرکز زدایی را برمی گزینند. بنای تمرکزگرایی سیاسی ما در طول تاریخ سیاسی و مخصوصاً بعد از انقلاب بر چه اساسی بوده است؟

 

بهشتی: برنامه ریزی و تاریخ برنامه ریزی ها در کل دنیا بحثی است که ما در این نشست وارد آن نمی شویم، اما در مورد ایران این برنامه ریزی مربوط به نظام دولتی است. یعنی دولت به معنی مدرن کلمه در زمان ناصرالدین شاه ایجاد شده و بدنه امروزی دولت که شامل هیئت وزیران است نیز از آن دوران باقی مانده. آن موقع هیئت وزیرانی برای موضوع ها و ایالات وجود داشت. امروزه هم ما به جای آن، در وزارتخانه‌ها معاونت امور استان‌ها، امور مناطق و… را داریم. جالب این که آن موقع هم هیئت دولت هفته ای دو بار تشکیل جلسه می داد، که هم اکنون نیز در هیئت دولت دو جلسه- در روزهای یکشنبه و چهارشنبه- داریم.

ناصرالدین شاه اولین شاهی است که وام گرفت و به اروپا رفت و این چنین ترکیبی از هیئت دولت شاید از آنجا الگوبرداری شده باشد. بنابراین نظام اداری مدرن در ایران از زمان ناصرالدین شاه شروع شده است. البته آن موقع هنوز نفت وارد اقتصاد ایران نشده بود. اولین تاریخی که نفت در ایران کشف شد سال ۱۹۰۱ است یعنی آن قرارداد دارسی امضا شد و بعد البته چند سال طول کشید تا نفت کشف شده و به درآمد تبدیل شود. اما وقتی در سال ۱۹۲۱ رضاشاه به قدرت رسید، درآمد نفت ایجاد شده بود. این درآمد نفت به رضاشاه- که یک فرد نظامی بود- کمک کرد که نظام اداری کشور را شدیداً متمرکز نماید. یعنی پایه تمرکزگرایی شدید از زمان رضاشاه گذاشته شده و قبل از آن به این شدت وجود نداشت. بعد از انقلاب مشروطه در کشور، انجمن های ایالتی و ولایتی بود که رضا شاه همه آنها را برچید. پس از آن و به مرور زمان، هر چقدر درآمد نفت بیشتر می شد تمرکزگرایی نیز شدت می گرفت. خوب درست است که نفت یک نعمت خدادادی است اما به شرط اینکه عقل خود را بکار اندازیم که در غیر این صورت همین نعمت تبدیل می شود به یک بلای طبیعی!  اشکال کار در مدیریت های کشور ما این بوده به اندازه‌ای که از درآمد نفتی بهره‌مند می شدند، به همان اندازه نیز پاسخگویی به مردم را فراموش می کردند. در کشورهایی که منابع بودجه ای آنها بر اساس مالیات است، آنها بایستی پاسخگوی مردم خود باشند. به همین خاطر پاسخگویی در ایران وجود ندارد و شعار خادم مردم بودن دولت، تعارفی بیش نیست. ما در برهه های دولت نهم و دهم شاهد توزیع پول نفت بودیم. آن موقع و در یک مقطعی ما سالانه نزدیک به ۱۰۰ میلیارد دلار از نفت درآمد داشتیم. دولت پولدار بود و به مردم می گفت که مردم از ما پول بخواهید! یعنی وظیفه رئیس جمهور این بود که مثلاً شهرستان به شهرستان می‌رفت و پول توزیع می کرد. اجازه دهید مثالی بزنم. زمانی که ایشان به سفرهای استانی می رفتند، در عجب شیر گفته بود که ای مردم به شما ۶۰۰ میلیارد تومان سهمیه تعیین کرده اند اما این مبلغ در شأن مردم عجب شیر نیست. بنابراین من این مبلغ را دو برابر می کنم. بنابراین دولتیان ‌هم خود مشوق این هستند که به مردم بگویند همه چیز دست دولت است. در واقع ثروت خدادادی نفت، این تفکر تمرکز گرایی را شدت می بخشید. تمرکزگرایی، بعد از انقلاب، له مرور زمان افزایش پیدا کرده است. البته برنامه های تمرکز زدایی از برنامه پنجم قبل از انقلاب آغاز شده بود. سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ تاسیس شده و در سال ۱۳۴۳ به سازمان برنامه و بودجه تبدیل شده است. در سال ۱۳۵۱ هم تصمیم گرفتند که در هر استان، یک برنامه بودجه اجرا کنند که این امر بعد از انقلاب تبدیل شد به سازمان برنامه بودجه استان. زمانی که دفاتر سازمان برنامه بودجه در استان ها ایجاد شد، قسمتی از تصمیم‌گیری‌های مرکز را به استانها منتقل کردند، که این امر سال به سال- و حتی بعد از انقلاب هم- افزایش پیدا می کرد تا این که در زمان دولت نهم، این امر درست برعکس شد و اختیارات را از استان ها گرفته و دوباره به مرکز انتقال دادند. بنابراین کل تفکر ما در ایران تمرکزگرایی است و اصلاحی در این زمینه انجام نشده است.

 

بهبودی: به هرحال بنده نیز به صورت مختصر به دلایل و ریشه های تمرکز و برنامه ریزی اشاره می کنم. به‌هرحال از منظر تاریخی واقعیت این است زمانی که برنامه‌ریزی در ادبیات علمی در اوایل قرن بیستم مطرح شد شاید به عبارتی بتوان اذعان نمود که همزاد نظام مارکسیسم و در واقع کمونیسم بود. اساساً در نظامات کشورهای شرقی- آن هایی که موصوف به جوامع کمونیستی و سوسیالیستی بودند- برنامه‌ریزی متمرکز بود و برنامه ریزی در حوزه علمی هم از همان فضا وارد شده است. در نظام سرمایه داری، برنامه‌ریزی به روش متعارفی که ما می شناسیم شاید خیلی متداول نبود. بنابراین، تمرکز، اساساً در ذات برنامه ریزی وجود دارد.البته، درکشورهایی مثل کشور ما- که به هر حال به عنوان کشورهای در حال توسعه شناخته می شوند- و به ویژه کشورهایی که ابزاری به نام نفت و با درآمدهای بالا در اختیار دارند. در چنین کشورهایی، دولت درآمدی دارد که این درآمد ربطی به فعالیت وی ندارد. از آنجایی که درآمد نفتی در جامعه ما- به موجب قانون اساسی- جزو اموالی است که در اختیار دولت می باشد، لذا سرچشمه درآمدهای نفتی در اختیار دولت است و هر چقدر بیشتر فروش بکند بیشتر احساس قدرت می نماید. لذا در این شرایط خود به خود یک نظام متمرکزی ایجاد می شود که بحث مفاد قانون اساسی هم به این امر دامن می زند. نظامی که در قانون اساسی ما پیش بینی شده، یک نظام دولتی با رویکرد تمرکزگرایانه است. اما پاسخگویی زمانی است که ما از مردم چیزی گرفته باشیم. حال سوال این است که دولت‌ها چرا پاسخگو نیستند؟ دولت‌ها از مردم چه چیزی گرفته اند که پاسخگوی آنها باشند؟

 

مجله انجمن: جناب دکتر بهبودی ما به بحث در مورد این که نظام متمرکز دولتی ما از مردم چه چیزی گرفته اند که پاسخگوی آنها باشند، بازخواهیم گشت. اما اگر اجازه دهید همین سوال اولی را از جناب دکتر شهرتی فر هم بپرسیم چرا که ایشان هم استاد تاریخ هستند و هم این که زمانی در این شهر دارای مناسب سیاسی متعددی بوده اند. جناب دکتر شهرتی فر سوال این است که واحدهای سیاسی در دنیا متناسب با شرایط متعدد حاکم بر کشور خود، یکی از سیستم های متمرکز و یا غیرتمرکزگرا را انتخاب می‌کنند. بسترهای سیاسی، اقتصادی و تاریخی تمرکزگرایی در ایران بر چه اصولی استوار است؟

 

شهرتی فر: این یک مسئله یا پدیده اجتماعی است که باید مثل همه پدیده های اجتماعی دیگر نگاه تاریخی به آن داشت. بعد از این که ایران وارد قرن بیستم میلادی می شود مجموعه روشنفکران، تحول گرایان و تحول خواهان در جریان نهضت مشروطه به دو هدف اساسی رسیدند، یکی شکل گرفتن دولت- ملت و دیگری ایجاد جامعه مدنی. بعد از آن وارد دوره پهلوی می شویم. در دوره پهلوی هدف دوم- که همان جامعه مدنی باشد- متضرر می گردد و در واقع هدف اول به زیان هدف دوم مطرح می‌شود و تشکیل دولت- ملت به شکلی که در جریان آن هستید شکل می گیرد. روشنفکران در پی این امر بودند که جامعه مدنی- یعنی مشارکت مردم در اقصی نقاط کشور- شکل بگیرد و در همین راستا رعایا به شهروندان مسئول تبدیل شوند. اما حکومت حاکم با توجه به اوضاع و احوال سیاسی آن روزگار و همچنین در اثر تحت تاثیر قرار گرفتن کسانی که در واقع گردانندگان فکری آن نظام سیاسی بودند به این نتیجه رسید که ابتدا بایستی یک دولتِ قدرتمندِ اقتدارگرایِ مسلط بر اوضاع در ایران حاکم بشود تا بتواند امنیت را حاکم کرده و در سایه همین امنیت هم بتواند کشور را نوسازی کند. برنامه‌ریزی ها هم دقیقا در این مسیر اتفاق افتاد. یعنی شما می بینید که اولویت را همیشه به بودجه نیروهای نظامی دادند به طوری که گاها اختلافات بزرگ سیاسی هم به خاطر کاهش بودجه نظامیان پیش می آمد. امروزه هم بر همین مبنا عمل می شود. شما ببینید هنوز هم هزینه‌ای که از بودجه عمومی صرف نیروهای مصلح و امنیت (چه امنیت داخلی و چه امنیت خارجی) می شود، بیشتر است. این نگاه در برنامه ریزی کشور ما اتفاق افتاده و هنوز هم ادامه دارد.

و اما در مورد جامعه مدنی و تبدیل رعایا به شهروندان هم لازم به ذکر است که متاسفانه ساز و کار و زمینه‌های لازم برای اینکه آگاهی جامعه توسعه پیدا بکند وجود نداشت. برای چنین امری بایستی آزادی ها بسط پیدا می‌کرد تا در سایه آزادی، آگاهی مردم یا شهروندان هم ارتقا می یافت و مردم هم به خوبی- و بدون این که این فضا را تبدیل به هرج و مرج کنند- از آن آزادی ها فایده می بردند. اما متاسفانه در تاریخ معاصر می بینیم که هر وقت هم که آزادیهای نسبی تامین شده، استفاده از این آزادی با چالشهای خیلی جدی روبرو شده و متاسفانه تبدیل به هرج و مرج گردیده به طوری که گاهی مردم آرزو می‌کردند ای کاش مثلاً شاه شهید ناصر الدین‌شاه دوباره زنده بشود و سیستم حکومتی استبدادی حاکم بشود! من فکر می‌کنم برنامه‌ریزی ما در طول تاریخ ناشی از این دو نگرش بوده است. البته باید به این موانع، دخالت های خارجی را نیز لحاظ بکنیم. افکار ناسیونالیستی و یا انترناسیونالیستی که حزب توده و مارکسیتها در ایران با شعارهایی همچون کارگران جهان متحد شوید و… مطرح می کردند هم مانع از توجه به ملت و حقوق ملت در مناطق مختلف گردیده است. به هر حال در فرایند برنامه ریزی کشوری مثل ایران با چنین پیشینه تاریخی و با نظر به اینکه بخاطر مشکلاتی که امنیت و مداخلات خارجی و درگیریهای داخلی به وجود آورده بود، تمرکزگرایی توجیه منطقی پیدا کرد و توجه به حافظان تمرکزگرایی بستر مناسبی پیدا نمودند.

 

مجله انجمن: چرا این امر در بعد از انقلاب دوباره باز تولید شد؟ یعنی انقلابی که می خواست تمام ساختارهای گذشته را دگرگون بکند رو به چنین سیستمها و برنامه های تمرکزگرایانه ای آورد و دوباره آنها را باز تولید نمود؟ چه موانعی باعث شد که انقلاب نتواند این پروسه را تغییر بدهد؟

 

شهرتی فر: فکر می کنم دلیل اصلی این امر همین تغییر نکردن شرایط است. شما اوایل انقلاب را در نظر بگیرید، به فاصله چند ماه در مناطق مختلف کشور شاهد اختلاف، درگیری، و خواسته های خیلی افراطی بودیم. نمونه بارز آن را می توان در ترکمن صحرا، خوزستان، کردستان، و آذربایجان خودمان هم دید. این همه نشان می داد که شرایط هنوز تغییر نکرده است. عامل دیگر هم مربوط به دخالت و یا تهدید خارجی است که متاسفانه بعد از انقلاب بیشتر هم شد. بنابراین برنامه ریزان داخلی تحت این شرایط مجبور شدند اولویت خود را حفظ و افزایش قدرت ملی، در برخورد با تهدیدهای خارجی و همینطور اختلافات داخلی بگذارند.

 

مجله انجمن: جناب آقای دکتر بشیری، حالا جنابعالی ضمن اینکه وارد این بحث می شوید، برای ما در مورد آسیب هایی بگویید که تمرکزگرایی بر سیستم برنامه ریزی و اجرایی ما وارد نموده است.

 

بشیری: به نظر بنده قانون اساسی ایران ضد تمرکز زدایی است و با اذعان قانون اساسی، اعتقاد عجیبی به کارایی دولت داشتند به طوری که بخش خصوصی را زائده ای بر بخش دولتی و تعاونی در قانون اساسی تعریف کردند. شما ببینید ما شعار «نه شرقی نه غربی» را دادیم تا ما به سمت خودکفایی هدایت نماید. در واقع با این امر یک گام بزرگ به عقب برداشتیم نسبت به سیاست واردات رژیم قبل از انقلاب. این چنین روندی که انتخاب کرده بودیم، مزیتها را از بین می برد، اتلاف منابع داشتیم، و… قانون اساسی ما هم در مقابل طریقه مصرف دولت، کاملا سکوت کرده و هیچ قید و بندی را برای دولت درنظر نمی گیرد. من در اینجا گفته ای از دکتر کاتوزیان را وام می گیرم که می فرمایند «قانون اساسی ایران تنها قانون اساسی دنیاست که نوشته انسان کرامت دارد» یعنی این را حاکمیت برای انسان درنظر می گیرد درحالی که در سایر نقاط جهان این یک اصل بدیهی برای انسان است.

ما در این چند سالی که در سازمان برنامه بوده ایم تاثیری که این تمرکز شدید در ایران بر استان ما گذاشته در جاهای مختلفی نمود دارد. تلاشی که دکتر جبارزاده- استاندار وقت آذربایجان شرقی- برای جذب سرمایه گزاری خارجی انجام دادند، به خاطر همین تمرکزگرایی به نتیجه نرسید درحالی که می توانست تحولات خیلی موثری در بخش انرژی، راه و… ایجاد بکند. علاوه بر این، تمرکزگرایی به شدت باعث افزایش فساد نیز شده است. به عبارتی سیستم بانکی استان ها اختیارات کافی برای اعطای تسهیلات به پروژه های نسبتا بزرگ را ندارد. بحثی که همین هفته پیش یکی از سرمایه گذاران با من مطرح می کرد و می گفت که برای اخذ یک وام 10 میلیاردی از تهران، تقاضای دریافت 400 میلیون تومان کرده بودند که من قبول نکردم. ولی همین سرمایه گذار اقرار می کرد که کاش همین مبلغ را می دادم چرا که با توجه به افزایش تورم، هنوز هم به نفع من بود. بنابراین مشاهده می کنیم که تمرکزگرایی به شدت فساد را افزایش می دهد. در حالی که اگر ما مقداری از تمرکزگرایی فاصله بگیریم کارایی دولت و بخش عمومی به شدت افزایش پیدا می کند.

ما اصطلاحی داریم تحت عنوان رأی دادن با پا. یعنی مردم به جایی حرکت می کنند که در آنجا مطلوبیت ناشی از سبد درآمد مخارج، خیلی بیشتر باشد. یعنی در مقابل پرداخت مالیات، حجم بیشتری از خدمات را دریافت کنند و یا در مقابل خدمات مشخص، مالیات کمتری پرداخت کنند. این امر در چه صورتی اتفاق می افتد؟ درصورتی که حکومت بتواند به سلایق مردم مناطق مختلف آشنا بوده و کارایی خود را افزایش دهد. لازم به ذکر است که شناخت حکومتهای محلی از سلایق مردم خود خیلی بیشتر از حکومتهای مرکزی است.

همانگونه که می دانیم، مطالعات صورت گرفته نشان دهنده رابطه تنگاتنگ توسعه در جهان با تمرکز زدایی است. شاخص تمرکز زدایی درکشورهای توسعه یافته 32 است در حالی که این شاخص برای کشورهای در حال توسعه 19/7 می باشد. مقایسه کشورهایی که تمرکز زدایی را سرلوحه کار خود قرار داده اند با کشورهایی که این کار را نکرده اند- در حوزه اروپا- نشان می دهد که درآمد سرانه کشورهای توسعه یافته حدودا 8 برابر بیشتر از کشورهای بلوک شرق بوده است. طبق مطالعات انجام شده، تنش های اجتماعی و قومی هم با تمرکز زدایی کمتر می شود. مثلا بعد از ژنرال فرانکو، در اسپانیا ۱۷ ایالت وجود دارد که هر یک از این ایالت ها برای خود رئیس‌جمهور، پرچم و قانون خاص خود را دارند. در نتیجه این امر از تنش‌های بین ایالت‌های باس و کاتالانیا با دیگر مناطق اسپانیا به شدت کاسته است. و یا در آلمان غربی که تمرکز زدایی را حدودا از سال ۱۹۲۰ شروع کردند، در سال ۱۹۸۰ اعتراف کردند که اختلاف زیرساخت‌ها در نقاط مختلف آلمان از بین رفته است، که این همه را ناشی از سیاست های تمرکز زدایی می دانند.

 

مجله انجمن: آقای دکتر بهشتی جنابعالی به برنامه‌های توسعه در قبل از انقلاب و بعد از انقلاب اشاره فرمودید. همانگونه که می دانیم، در قبل از انقلاب برنامه های عمرانی سوم، چهارم و پنجم و بعد از انقلاب هم برنامه‌های توسعه اول تا چهارم به نوعی متمرکز بر تمرکز زدایی بود. گرچه این برنامه ها تمرکز زدایی را تشویق نمی کرد اما به طور ضمنی به نوعی آن را قبول می نمود. حالا سوال این است که چرا این حداقل تمرکز زدایی که در این برنامه ها برای دولت ها در نظر گرفته شده، مغفول مانده است؟ و آیا سطح این تمرکز زدایی درنظر گرفته شده در برنامه ها، در حدی بودند که بتوانند ایده آل ها را تحقق بخشند؟ به عبارتی سطح این تمرکزدایی در چه حدی بود؟

 

بهشتی: سوالی که مطرح کردید نیاز به پاسخی مفصل دارد. عنوان برنامه های توسعه قبل از انقلاب، برنامه های عمرانی بود. ۵ برنامه مدون گردید که ۲  برنامه آن غیر جامع- یعنی صرفا فهرست پروژه ها- بود. برنامه های جامع از برنامه سوم به بعد شروع شد و بر اساس نظر کارشناسان، موفق ترین این برنامه ها، برنامه سوم و چهارم بود. حتی در برنامه پنجم که در آن درآمد نفتی ما بیش از ۱۰ برابر شده بود، نقش ایران فقط تامین کننده امنیت منطقه خلیج فارس بود. در این دوره درآمد ما افزایش پیدا کرد اما نظام نتوانست خود را حفظ بکند، و در نتیجه متلاشی شد. یعنی ما باید این تجربه را در نظر داشته باشیم که تفکر تمرکزگرایی کشور را متلاشی می کند، حتی اگر درآمدمان افزایش هم پیدا کند. به نظر بنده، ما چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب تئوری حکومتی نداریم و نمی دانیم که جامعه را بر اساس چه تئوری باید اداره بکنیم؟ در توسعه چند تا پیش فرض داریم که یکی از آنها علم باوری است، و دومی توزیع قدرت. محور بحث ما هم در این نشست بر اساس همین توزیع قدرت است. ما در تمامی این زمینه ها مشکل داریم. علم باوریمان- مخصوصاً بعد از انقلاب- خیلی تضعیف شده به طوری که بعضی از علم ها را زیر سوال بردیم! توزیع قدرت هم از زمان انقلاب مشروطه شروع شده، خود مشروطه یعنی توزیع قدرت. اصلا مفهوم مشروطه یعنی اداره کردن جامعه بر اساس قانون اساسی. قانون اساسی است که قدرت را به سه بخش تقسیم می کند. در ایران انقلاب مشروطه انجام شده و مجلس تشکیل گردید و بعد از آن محمدعلی شاه مجلس را بمباران کرد. در نتیجه ما دوباره به عقب بازگشتیم، یعنی بازگشتیم به همان دوره سلطان ضل الله، چه فرمان یزدان و چه فرمان شاه! یعنی قبل از مشروطه، اعتقاد ما بر این اساس بود که قدرت شاه فراتر از پیغمبر است. وقتی می گوییم چه فرمان یزدان و چه فرمان شاه، یعنی شاه بالاتر از پیغمبر و امام است. بعد در مشروطه که آمدیم و سخن از توزیع قدرت کردیم، تفکراتی به میان آمدند که آن را برنمی تابیدند. به نظرم بزرگترین خیانت رضاشاه و پسرش این بود که قانون اساسی مشروطه را کنار گذاشت. قانون اساسی ما برگرفته از قانون اساسی بلژیک بود، بلژیک یعنی توزیع قدرت نظام پادشاهی، پادشاه در بلژیک یک مقام تشریفاتی دارد. آن وقت ما در قانون اساسی شاه را آوردیم و ظل السلطان کردیم و این ظل السلطان را هم آوردیم و گذاشتیم در راس قانون اساسی و شد همه کاره! این که دیگر مشروطه نیست. در واقع مشروطه چه قبل انقلاب و چه بعد انقلاب در ایران اجرا نشده است. پس علم باوری و توزیع قدرت در کشور ما صورت نگرفته است.

به هر حال بعد از انقلاب هم یک سری کارها صورت گرفته است. اخیرا هم سازمان مدیریت برنامه استان و یا کشور کار مهمی انجام داده که شاید نقطه مثبت برنامه ششم هم همین کار است که آمدند و گفتند آمایش سرزمین تهیه کنیم. خوشبختانه سازمان مدیریت برنامه استان هم آمایش سرزمین را به تصویب رسانده است. اما ما در تصویب برنامه ها یک مسئله داریم و در اجرا و تئوری یک چیز دیگر. در برنامه پنجم به اینجا رسیده بودیم که برنامه ریزی را منطقه ای بکنیم، بر روی آمایش سرزمین مطالعات لازمه را انجام دهیم تا برنامه های بعدی مبتنی بر برنامه ریزی باشد. در آن برنامه پیش بینی شده بود که کشور را به یازده منطقه تقسیم بکنیم. بر این اساس یک سری از نهادها هم تشکیل شده بود و اقداماتی هم صورت گرفته بود. مثلا قرار بود آب را بر اساس حوزه های آبریز سامان دهی بکنند که خود امری موفق بود. اما متاسفانه در این زمینه مجلس هفتم یک تصمیم بسیار منفی گرفت که در مورد مدیریت آب کشور گفتند سازمان های آب بایستی به جای منطقه‌ای به استانی تبدیل بشود! این یعنی مسابقه در تقاضای مصرف آب. بلایی بر سر آب کشور آمد که نمونه اش همین بحران آب دریاچه ارومیه است. بنابراین ما بعد از انقلاب قانون اساسی نوشتیم که در آن درآمد نفت جزو انفال است و در دست دولت است. یعنی نفت در خوزستان و بوشهر استخراج می‌شود اما درآمدش می آید به تهران. امروزه بالای ۸۰ درصد از تصمیم‌گیری‌ها در تهران انجام می شود، یعنی سهم کل استانداری ها، مدیران کل، امام جمعه ها و همه اینها، درتصمیم گیرهای کشور کمتر از ۲۰ درصد است! و در این میان حق وتو از آن تهرانی هاست. این امر دارای اشکال است و نشان می دهد که ما تئوری مدیریت جامعه نداریم. به عنوان نمونه، توزیع درآمد نفت را بر اساس تقسیمات کشوری درنظر گرفتیم. این یعنی این که هر کسی استان بشود وصل می شود به درآمد نفت! در حالی که بعضی از موضوعات ما فراتر از استان است. موضوع آب فرا استانی است.

به نظر بنده، ما در دنیا سه نوع دولت داریم. البته همه کشور ها این سه دولت را ندارند. دولت مرکزی، که همه کشورها البته با ماهیت متفاوت دارند. دوم دولت ایالتی، که تنها برخی از کشورها دارند. و سوم، دولت محلی و یا همان شوراهای شهر که در زمان مشروطه هم پیش بینی شده بود. ما دولت مرکزی داریم اما دولت مرکزی که ماهیتش خیلی متمرکز بر دولت مرکزی دیگر کشورها است. استاندارها نماینده دولت مرکزی در استانها هستند اما از آنجایی که کارها در تهران تصمیم گیری می شود استانداری‌ها نقش چندانی به عنوان نمایندگان دولتی ندارند. من اسم این را می‌گذارم فرا تمرکزگرایی! یعنی نظام تصمیم گیری در ایران فراتر از مرکز است. به نظرم راه حل خروج در همین چارچوب قانون اساسی است، یعنی با همین قانون اساسی- آن هم بدون اصلاح- هم می‌توان به عدم تمرکز رسید.

اما این امر چگونه امکان پذیر است؟ بنده توضیح بدهم. ما در کشور شورای شهر داریم، بگذریم از این که ماهیت این شورا در واقع همان شورای شهرداری است. اما به هر حال، شورای شهر داریم، شورای شهرستان داریم، شورای بخش داریم، شورای استان داریم و شورای شهرستان ها داریم. حال چه اتفاقی می افتاد که این شوراها می توانستند همانند انتخاب شهردار، استاندار و فرماندار را هم تعیین می کردند؟! یعنی دولت کاندیداهای استانداری و فرمانداری خود را معرفی بکند و آن گاه شوراهای استان و شهرستان به این کاندیداها رای اعتماد بدهند. در این روند حداقل جایگاه مردم در مدیریت ها مشخص می گردد. به نظرم این دیگر کمترین حد تمرکز زدایی است. البته درست است که به موازات این امر، ما باید آموزش رفتار شورایی را هم داشته باشیم. بنابراین ضمن این که باید تئوری حکومتی داشته باشیم، در کنار آن از تجربیات سایر کشورها هم استفاده کنیم. آقای دکتر بهبودی هم اشاره کردند، ما تا برنامه سوم در کشور چه کار می کردیم؟ تا آن دوران همه متغیرهای توسعه را با قبل از انقلاب مقایسه می کردیم. در برنامه سوم یک گروه علمی در سازمان برنامه بودجه گفتند که باید مولفه های توسعه ای ایران را با کشورهای همسایه آن مقایسه کرد. وقتی مقایسه کردند دیدند که این راه که ما می رویم به ترکستان است! آنجاست که چشم انداز جدیدی مطرح شد و عده ای گفتند که ما باید راه جدیدی پیدا بکنیم. متاسفانه دولت بعدی آمد و ادعا کرد که همه این برنامه ها را آمریکایی ها نوشته است! به نظر بنده برنامه چهارم قویترین و کارشناسی ترین برنامه و برنامه پنجم هم ضعیف ترین برنامه‌ای است که بعد از انقلاب نوشته شده است. بنابراین دوباره تکرار می کنم که به نظر بنده آن چیزی که در ایران وجود ندارد تئوری مدیریت جامعه است.

 

مجله انجمن: جناب آقای دکتر بهبودی جنابعالی در صحبت های خود موضوعی را مطرح کردید که حکومت ما چه چیزی از مردم می گیرد که بخواهد پاسخگوی مردم باشد! اگر ما بخواهیم در کلان قضیه به این موضوع بنگریم، باید بگوییم که در یک نظام جمهوری، مردم قدرت خود را به مجلس، نهاد های حکومتی، و نهادهای انتخاباتی واگذار می کنند که این بزرگ ترین داده ای است که مردم به دولت های خود می دهند. حال سوال این است که در برابر این همه واگذاری ها از سوی مردم به دولت ها، چرا نهادهای قدرتی و دولتی حاضر به بازگرداندن این قدرت به مردم- به شیوه تمرکز زدایی- نیستند؟

 

بهبودی: به نظرم می رسد یک بخش از آنچه که مابین مردم و دولت اتفاق می افتد مربوط به مشارکت سیاسی است که ما در مواقعی که به انتخابات نزدیک می شویم، مردم را به مشارکت فرا می خوانیم ولی وقتی که مقطع انتخابات را پشت سر گذاشتیم دیگر به این مشارکت نیازی نداریم. و لذا در واقع از مردم در مقطعی استفاده می شود که ما به رای آنها نیاز داریم- البته بگذریم که در نظریات کنونی در برخی از موارد نیازی هم به این نوع مشارکت نداریم و می گویند هر چه میزان مشارکت پایین تر باشد تازه بهتر هم است.

به هر حال بحث دیگر هم این است که وقتی می گوییم جامعه باید با مالیات اداره بشود، در آن زمان مردم چه به پای صندوق های رای بروند و چه نروند، مثل این است که دارند رای پولی می دهند. به عنوان مثال جریان اعتدالگرایی در سال 92 رای بالایی را کسب نمود ولی همین دولت با 6 ماه فاصله و در خصوص همین یارانه هایی که می خواست از مردم برای تغییر شکل آن ها رای اعتماد بگیرد، فقط 2 میلیون رای جمع کرد. یعنی دولت اعتدال نتوانست آرای پولی را با خود همراه کند. لذا کارکردهای اقتصادی رویکرد دیگری را برای خود دنبال می کنند. بنابراین بحث تنها مشارکت سیاسی و اقتصادی نیست بلکه موارد دیگری هم در رابطه با مشارکت وجود دارد. اما بنده وقتی از نفت سخن می گویم، منظورم این است که بالاخره نفت دولت را از مردم بی نیاز می کند و حتی در حوزه سیاسی گرچه از لحاظ سوری نیاز به مشارکت دارد ولی به شکل ذاتی نیازی به این مشارکت ندارد. از مشارکت اقتصادی هم که کلا بی نیاز می کند. بنابراین الزام و حس پاسخگویی از بین می رود. وقتی ما در کیفیت نهادی از شاخصه های متعدد از جمله قابلیت پاسخگویی و حسابرسی نام می بریم، این شاخصه ها خود به خود تضعیف می گردند. بنابراین باید این مکانیسم را بازگردانیم. اگر در قانون اساسی نفت و معادن به موجب برخی از تفاسیر جزو احکام انفال محسوب شده و جزو اختیارات دولتی محسوب می گردد و به عبارتی فعال مایشاء شده، می توانستیم نفت و معادن را به نحوی بهره برداری بکنیم که جزو درآمد مالیاتی محسوب گردد. در این صورت درآمد نفت متعلق به جامعه می شد نه به دولت. و بعد چنین درآمدی جزو ردیف مالیاتی محسوب گردد که در این صورت حسابرسی آن نیز شکل دیگری پیدا می کند. بنابراین برخی از اصلاحات ساختاری هم می تواند در فضای فعلی- با تغییر برخی از قوانین موضوعی- اتفاق بیفتد و اصلاح گردد. همین اقدام، می تواند دولت را به سمت پاسخگویی و شفافیت برده و به عبارتی دولت ها را از استغنای حالت پاسخگویی و حسابرسی خارج بکند. به هرحال شاید خود تئوریهای دولت های مختلف هم کم و بیش باهم متفاوت باشد، همه این تفاوت ها را دیده ایم ولی در واقع وقتی که اینها را در بلند مدت در کنار هم می گذاریم همگی در یک طیف قرار می گیرند، طیفی که در آن پاسخگویی در سطح خیلی بالایی نیست.

بحث بعدی این است که برای بحث عدم تمرکز، تفویض اختیار را مطرح می کنند، در حالی که به نظر بنده موضوع اصلا تفویض اختیار نیست بلکه انتقال اختیار و قدرت است. حرف ما این است که این اختیارات باید در منطقه موجود باشند نه این که آن را تفویض بنماییم. تفویض یک امر اعتباری است نه ذاتی. بر همین اساس می توانیم عنوان کنیم که ما این موضوع را تفویض کرده ایم نه سلب اختیار از خود. مثلا دولت کنونی عنوان می کند که من از سال گذشته حدود 180 مورد از اختیارات خود را تفویض کرده ام، ولی در این دو سالی که از این تفویض اختیارات می گذرد اتفاقات خاصی در استان ها رخ نداده است، به عبارتی اختیارات تفویض شده ماهیت موضوع را تغییر نمی دهد. ولی اگر قدرت تصمیم گیری بازگردد- البته متناسب با این واگذاری اختیار نیاز به پاسخگویی هم الزام می گردد- اما به هر حال باید اختیارات در نهاد منطقه قرار بگیرد. اما به جای این امر، ما از برنامه ریزی صحبت می کنیم. حالا علاوه بر برنامه ریزی ملی و استانی، از برنامه ریزی منطقه ای نیز بحث می کنیم و مثلا برای 4 استان شمالغرب کشور برنامه ریزی می کنیم بدون این که مشخص کنیم این چهار استان با یکدیگر چه هویتی دارند؟ این برنامه ریزی از لحاظ حقوقی چه ساختاری باید داشته باشد؟ و یا لااقل باید برای این برنامه ریزی منطقه ای چارت مدیریت ارشدی تعیین کنیم. آیا این برنامه ریزی منطقه ای مدیریت ارشدی هم برای اجرای خود دارد؟! مثلا آیا استاندار اردبیل موظف است که تصمیمات استاندار آذربایجان شرقی را اجرا کند؟ لذا تا زمانی که ساختار حقوقی به این برنامه ریزی منطقه ای ندهیم، کارکرد اجرایی پیدا نخواهد نمود. لذا باید ساختار حقوقی این برنامه ریزی مشخص بگردد. واقعیت این است که اگر ما در موضع آب با استان های منطقه ای خود به اشتراک و توافق نرسیم، نمی توانیم تصمیم گیری واحدی را اعمال نماییم. و چنین امری نیاز به این دارد که این استان ها با یکدیگر تعامل حقوقی داشته باشند نه این که صرفا در حد تعارفات باقی بمانند.

 

مجله انجمن: جناب دکتر شهرتی فر، سوال قبلی بنده از دکتر بهبودی ناظر بر نظام جمهوری بود که واگذاری قدرت از طرف مردم به دولت ها صورت می گیرد. در قانون اساسی فرانسه ماده ای هست که می گوید «سازمان جمهوری، نامتمرکز هست». در این صورت به نظر می رسد که جمهوری سازی با تمرکزگرایی دارای منافات است؟

 

شهرتی فر: سؤال شما در واقع ساختار سیاسی اداری کشور هست. در جریان انقلاب مشروطه شما شاهد طرح موضوعی به نام انجمن های ایالتی و ولایتی هستید که قانون مفصلی هم دارد. در این انجمنهای ایالتی- که بایستی بسان یک پارلمان محلی تشکیل می شد- نظارت بر عملکرد حاکم هم ذکر شده بود. در کتاب قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب 16 آبان سال 1316 آمده که کشور ایران مطابق نقشه و صورت ضمیمه به 10 استان و 49 شهرستان تقسیم می شود، هر استان مرکب از چند شهرستان و هر شهرستان مرکب از چند بخش و هر بخش مرکب از چند دهستان و هر دهستان مرکب از چند قصبه و ده خواهد بود. استان آذربایجان که استان سوم بود از دو شهرستان تبریز و اردبیل تشکیل می گردد. جالب اینجاست که استان چهارم- آذربایجان غربی فعلی- شامل شهرستانهاش خوی، رضائیه، مهاباد، مراغه، و بیجار بود. نقطه حائز اهمیت این قانون این است که می گوید: استانداران دارای مرکز ثابت نبوده، در کلیه امور شهرستانهای تابع بازرسی کرده و مسئول حُسن جریان امور آنان هستند. جالب این که در این قانون هیچ مرکزی هم برای استاندار تعیین نکرده اند. حالا شما ایالات مشروطه دوره قاجار را در نظر بگیرید که ایران به چند ایالت محدود تقسیم شده بود که به آن مملکت هم می گفتند. که شامل مملکت آذربایجان، مملکت خراسان، مملکت فارس، و مملکت جنوب که شامل خوزستان می گردید. با این ساختاری که شکل گرفته، در مرور ایام- که آقای دکتر بهبودی به خوبی اشاره کردند- که استانهای سوم، چهارم و بقیه همه به استان های دیگری تقسیم شدند به طوری که تعداد استان های امروزی ما 31 استان است. حال چنانچه بخواهید تمکززدایی را در فرآیند برنامه ریزی با این ساختار تقسیمات کشوری لحاظ فرمایید، متوجه می گردید که عملا چنین چیزی ممکن نیست چرا که اقلیم، منابع طبیعی، فرهنگ و زبان همه یکسان هستند ولی از هم جدا شده اند. امروزه ما حتی در خود استان آذربایجان شرقی شهرستانهایی را داریم که با همدیگر رقابت و ضدیت شدیدی دارند که ممکن است گاهی همین ضددیت ها نگرانیهایی را هم ایجاد بکنند. حال در چنین وضعیتی چگونه می تواند انتظار برنامه ریزی منطقه ای داشت که همه از آن تبعیت بکنند! چنین چیزی عملا ممکن نیست. یعنی سؤال شما در باره جمهوری- اگر خواست مردم را لحاظ بفرمایید- می بینید که مثلا مردم قزوین اعتراض کرده فشار آوردند تا از استان زنجان جدا شوند. خود مردم منطقه اردبیل خواستند و فشار آوردند تا برای خود منطقه استانی جداگانه ای داشته باشند. همین امروز هم در مناطق مختلف خواسته هایی از این قبیل هست. یعنی اگر امروزه بخواهیم بر اساس جمهوری، نظر مردم را لحاظ بکنیم باید همین 31 استان را به 40 استان تبدیل بکنیم. طبیعتا برنامه ریزی برای تکه های کوچک در یک کشور کار را خیلی سخت تر خواهد کرد. پس به نظر بنده مسأله فراتر از این موضوعات هست که ما بخواهیم در حول آنها بحث بکنیم. اگر ما راجع به تمرکز زدایی صحبت می کنیم، ابتدا بایستی ساختار تقسیمات کشوری متناسب با مناطق قابل برنامه ریزی باشد وگرنه نه تنها مردم که هیچ از نمایندگان و مسئولین هر یک از این استان ها هم حاضر به تبعیت از استان دیگر نخواهد بود. و آن وقت ما نمی توانیم برای هر ده کوره ای برنامه خاصی بنویسیم و تازه فکر کنیم که داریم کار مناسبی انجام می دهیم. بنابراین ابتدا بایستی اصلاحات مربوط به ساختار سیاسی در مورد تقسیمات منطقه ای کشور اتفاق بیفتد.

 

مجله انجمن: آقای دکتر شما صحبت از ممالک و ایالات کردید. آیا ممالک محروسه ایران در واقع اشاره به همین سیستم غیرمتمرکز ساختاری دارد؟

 

شهرتی فر: نه، ایران در طول تاریخ به شکل یک امپراطوری اداره می شد و حاکمیت مطلق از آن شاه مملکت بود که همان شاه حاکمان محلی را تعیین می کرد. این حاکمان منطقه ای هم برای خود شاهان کوچک اما با اختیارات وسیع و قدرت تصمیم گیری زیادی بودند اما در نهایت از یک نفر فرمان می بردند که آن هم شاه شاهان پایتخت بود. بنابراین هیچ وقت اختیارات محلی به آن صورت که با مردم مشورت بکنند و از مردم مشاوره گرفته و تصمیم بگیرند، وجود نداشته است. کارکرد چنین سیستمی دقیقا یک دولت استبدادی متمرکزی بود که نمایندگان مستبد اصلی در مناطق، حکومت مستبدانه ای داشتند.

 

مجله انجمن: جناب آقای دکتر بشیری، دکتر بهشتی اشاره نمودند که برنامه چهارم را می توان کامل ترین برنامه دانست. اصولا برنامه ها برای اجرا شدن تهیه و تدوین می گردند اما چرا چنین برنامه هایی هم خوب اجرا نمی شوند؟ این برنامه ها برای اجرایی شدن با چه موانع ساختاری مواجه هستند؟

 

بشیری: در برنامه های توسعه ما چندین مشکل داریم. یکی این که در تعیین اهداف ما محدودیت ها را لحاظ نمی کنیم در حالی که منابع اجرای برنامه ها متکی به نفت است و  قیمت نفت به شدت متغییر است، بایستی برنامه ها انعطاف پذیر و بر اساس چند سناریو تهیه گردند. مورد بعدی این است که برنامه های توسعه باید با هدف رفع چالش های اساسی طراحی بشوند. مثلا وقتی چالش ما بحران کم آبی است بایستی هدف برنامه ریزی ما رفع بحران کم آبی باشد. من به یادم هست که در انتخابات ایتالیا، بلوسکونی صرفا وعده حل زباله های شهر ناپل را داد. یعنی به صورت کمی چالشی را مطرح می کند و مردم هم بر اساس این چالش کمی نظر می دهند. ما در برنامه ریزی های خود در مورد چالش ها این چنین عمل نکرده ایم. به عنوان نمونه، برنامه جامع علمی کشور ما ۳۵۷ اولویت دارد! یعنی عملاً اصلاً اولویتی وجود ندارد تا ما بر اساس آن چالش ها را شناسایی کنیم. مورد سوم این است که ما در برنامه ریزی ها محدودیت منابع ها را در نظر نمی گیریم. مورد بعدی این است که برخی از اهداف تعیین شده به هیچ عنوان قابل پایش و در نتیجه قابل اندازه گیری کمی و کیفی نیستند. مورد دیگر این که برنامه ها را دولت تدوین می کند اما ما می دانیم که خیلی از مفاد برنامه دست دولت نیست. مثلا دولت در سیاست خارجی افزایش تعامل با دنیا را مطرح می کند، در حالی که خیلی از مولفه های سیاست خارجی در دست دولت نیست که بر اساس آن بتواند صادرات غیرنفتی را افزایش بدهد و یا بتواند به جذب سرمایه گذاری های خارجی اقدام کرده تا بتوانیم ارتقاء فناوری را داشته باشیم. بنده تقریبا میزان دسترسی به اهداف همه برنامه ها را بررسی کرده ام و اکنون می توانم ادعا کنم که تقریبا نتوانسته ایم در هیچ یک از برنامه های خود به اهدافمان برسیم، به جز در برنامه سوم که توانستیم در رشد اقتصادی بیشتر از برنامه عمل کنیم. آقای دکتر بهشتی فرمودند که برنامه چهارم ما اولین برنامه ای بود که در قالب سند چشم انداز با برش ۵ ساله تدوین شده بود. سال دوم برنامه بود که رئیس محترم دولت گفتند اهداف چشم انداز برنامه چهارم محقق شده است! سند چشم انداز اتریش سه هدف عمده دارد که یکی از اهداف آن، مهار روندهای توسعه است. یعنی در کشورهای توسعه یافته اجازه نمی دهند رشد منفی بخشهای اقتصادی پشت رشد مثبت سرسام آور یک بخش دیگر پنهان بشوند. آنها اجازه نمی دهند یک بخش رشدی خارج از اهداف تعیین شده داشته باشد. من سند چشم انداز خودمان را تا سال 97 بررسی کردم. در چشم انداز سند قرار بود که ما از نظر رفاه، عدالت، علم و… کشور اول منطقه باشیم. ما ازنظر اهداف تعیین شده در سند چشم انداز به هیچ یک از اهداف خود نرسیدیم و رتبه ما در هیچ یک از شاخصها- نه در سطح جهانی و نه در مقیاس منطقه ای- بهتر نشد. در حالی که کشورهای منطقه خیلی بهتر از ما عمل کردند.

برنامه ریزی منطقه ای- همان طوری که در سند تدبیر هم آمده- مبتنی بر تمرکز زدایی است، اما تمرکز زدایی در چنین حالتی حاوی دو مشکل اساسی است. یکی این که ما اگر می خواهیم تمرکز زدایی کنیم باید مقدمات دموکراتیک بحث را در نظر داشته باشیم. یعنی بدون زیرساخت های لازمه دموکراسی، تمرکز زدایی به نتیجه نمی رسد. مشکل دیگر هم این که وقتی ما تمرکز زدایی می کنیم سیاست های فقرزدایی (یعنی گرفتن مالیات از ثروتمند و دادن آن در قالب مالیات منفی به فقرا و یا سوپسید به فقرا) باعث مهاجرت ثروتمندان گردیده و در نتیجه سطح فقر را گسترده تر می کند.

اینها مواردی هستند که در خصوص برنامه ریزی منطقه ای و همچنین آفت های تمرکز زدایی باید مد نظر گرفته شوند.

 

مجله انجمن: جناب بهشتی جنابعالی به ساختار شوراها اشاره کردید که می تونند ساختار غیرتمرکزگرایی را ایجاد نمایند. آیا این شوراها مبتنی بر انجمنهای ایالتی و ولایتی هستند؟ این سوال از آنجا اهمیت می یابد که برخی آن را مبتنی بر نگرش مذهبی «… و امرهم شورا بینهم» می دانند. آیا با این وصف شوراها می توانند آن حداکثر تمرکز زدایی متصوره را برای ما به ارمغان بیاورند؟

 

بهشتی: من در دوره اول هم عضو شورای شهر بودم. در آن دوره تعداد اعضای شورا یازده نفر بود و افراد نیز سطح تحصیلات بالایی داشتند. در انتهای شورای اول گزارشی تحت عنوان تفریق عضویت در شورای شهر نوشتم. در آن گزارش چند سوال مطرح کرده و عنوان نمودم که چرا من وارد شورا شدم؟! یکی از این سوال ها این بود که در شورا چه آموختم؟ ما ز دموکراسی و جامعه مدنی صحبت می کنیم اما در آن شورا ما با هم درگیر می شدیم.

 

مجله انجمن: آقای دکتر ما می خواهیم بیشتر بر روی مباحث نظری این موضوع بحث کنیم نه برداشت افراد!

 

بهشتی: بله، ولی بنده میخواهم بگویم جامعه ای که به افرادش رفتار شورایی یاد ندهد، در آن جامعه حتی تحصیل کردگان سطح بالای آن هم نمی توانند رفتار شورایی داشته باشند. من اکنون به سوال اولی جنابعالی در مورد عدم توزیع قدرت بازگشته و می گویم که ما در کشور اعتقاد به توزیع قدرت نداریم! شورا یک نهادی است برای توزیع قدرت. مجلس ما دو وظیفه مهم قانونگذاری و نظارت را بر عهده خویش دارد. اما این مجلس از کارکرد خود فراتر رفته و به دنبال انتخاب فرماندار و بخشدار و کارهای اجرایی و به دنبال پروژه ها هستند، و در خوش بینانه ترین حالت دارند کار شورا را انجام می دهند. مجلسی که خود موظف به انجام وظیفه خویش نباشد، کارآیی خود را از دست می دهد. ما امروزه از تعامل سازنده و موثر در روابط بین الملل صحبت می کنیم اما در همین مجلس قطعنامه صادر می کنند و بر تنش ها می افزایند. بنابراین مجلس باید حافظ منافع ملی باشد و وظیفه خود را قانونگذاری و نظارت بداند. اگر این چنین رفتار شود، شوراها هم جای خود را پیدا می کنند. بنابراین ما هنوز از نظر تئوری به توزیع قدرت اعتقاد نداریم، چه در قالب انجمن های ایالتی و ولایتی، و چه در قالب شوراهای شهر. بر همین اساس هم از سال 1375 که قانون تصویب کرده ایم، روز به روز از اختیارات شورا می کاهیم. به عنوان نمونه، یکی از وظایف شوراهای شهر تصویب عوارض محلی است، حالا همین را هم می خواهند وزارت کشور تعیین بکند. ما حدود 1300 شهر داریم و کل وزارت کشور را هم جمع کنند نمی توانند برای این همه شهر عوارض محلی تعیین نمایند. همین موارد نشان می دهند که تفکر ما هنوز تمرکزگرایی است، تمرکزگرایی که در نهایت به مونوکراسی می انجامد و تنها یک نفر تصمیمات تعیین کننده را می تواند اتخاذ کند. ما هنوز در نظام اداری کشور نمی دانیم که در سطح استان بالاترین مقام استانی چه کسی است؟ آیا واقعا این مقام استاندار است؟ که نیست البته. بنده به عنوان کسی که مدتها مبحث توسعه خوانده و تدریس کرده ام معتقدم که تقویت شوراها به نفع توسعه کشور است. من با دولت ایالتی کاری ندارم اما شوراهای شهر باید تبدیل به دولت محلی گردند و تمام امور شهر را اداره کنند.

 

مجله انجمن: جناب دکتر بهشتی این تبدیل بر عهده نهاد شوراست و یا این که بایستی از لحاظ حقوقی ساختارها تغییر یابند؟

 

بهشتی: همه چیز ما وابسته به آن بالاست. پس باید نظام کشور تغییر کند. بنابراین ما باید شوراها را تبدیل به حکومت های محلی بکنیم، اما باید در کنار این امر فرهنگ شورائیان را هم تقویت نماییم تا هر کسی نتواند عضو شورا گردد. در شورای چهارم، تعداد اعضای شورای شهر تبریز از 11 نفر به 21 نفر تبدیل گردید و در نتیجه کلی فساد اضافه شد و بعد از آن بود که قانون را اصلاح کرده و تعداد را به 13 نفر تقلیل دادیم. منی که عضو شورای شهر هستم می دانم که برخی از اعضای شورای شهر فاسد هستند! یعنی از نظر تصمیم گیری به دنبال رانت هستند، درحالی که اعضای شورا باید برای مدیریت شهری و تقویت آن بیندیشند.

همه این موارد ناشی از این است که جامعه مدنی ما در ایران دچار اشکال است. ما در ایران حزب نداریم و تا زمانی که احزاب شکل نگیرند این نهادها نمی توانند در جای خود قرار گیرند. بنابراین باز عنوان می کنم که باید تئوری حکومتی در کشور را داشته باشیم.

در بند ۱۰ اصل ۳ قانون اساسی آمده که، «وظیفه دولت ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضروری است». حال ما در ۴۲ سال چکار کرده ایم؟ ایجاد نظام اداری ‌غیر صحیح و اضافه کردن به تشکیلات غیر ضروری! یعنی برعکس عمل کردیم در حالی که قانون اساسی ما خیلی جنبه های مثبتی هم دارد که اجرا نکرده ایم.

 

– آقای دکتر بهبودی، بدیهی است که تمرکزگرایی آسیب های متعددی از جمله بی علاقه شدن به تصمیمات محلی، مهاجرت به هسته مرکزی قدرت، رشد ناموزون مناطق و… به همراه دارد. جنابعالی آسیب های دیگر این امر را چگونه بررسی می کنید؟

 

بهبودی: اگر اجازه دهید می خواهم کمی به عقب بازگشته و در راستای صحبت های دکتر بشیری در باره علل اجرایی نشدن برنامه ها بحث مختصری داشته باشم. این که چرا در باره اجرای برنامه ها دچار آسیب های متعددی هستیم، خود قابل بررسی و آسیب شناسی است. طبیعتا خود برنامه که قرار نیست معجزه ای بکند. یعنی برنامه نوشتن و برنامه داشتن معجزه محسوب نمی گردد مگر این که اجرا گردند. ولی این که چرا اجرا نمی گردند، بیشتر به حوزه تدوین برنامه بازمی گردد. اگر تدوین برنامه از دست دولت سالم بیرون بیاید، می رود به مجلس. از مجلس به شورای نگهبان و بعد از آن به مرحله اجرا سپرده می گردد. ما در فرآیند تدوین برنامه های خود گرفتاری های متعددی داریم. مثلا لایحه برنامه ششم با 34 ماده به مجلس ارسال گردیده است اما با 135 ماده از مجلس بیرون آمده! حال آیا آن برنامه دولت صحیح بود و یا برنامه ای که از مجلس با 4 برابر ماده بیشتر بیرون آمده صحیح است؟! برنامه حاوی یک سیستم و پکیج خاصی است. آیا برنامه ای که تغییر می یابد آیا این سیستم آن هم متناسب با آن تغییر می کند؟ ما چنین مواردی را در فرآیند تدوین داریم. بعد از تدوین، بحث مشارکت تمامی فعالان، ذی نفعان و ذی نفوذان است. مثلا در برنامه تکلیف ایجاد اشتغال می نماییم ولی از آنجایی که بخش خصوصی در واقع بخش ایجاد کننده اشتغال است، خود در تدوین برنامه نقشی ندارد. بحث بعدی مربوط به کارآیی نظام اجرایی برنامه و منابع آن هاست. همچنین مورد دیگر تطابق با سیاست های کلی نظام است. ما در حوزه های مختلف چندین هزار سیاست کلی داریم، حال واقعا آیا تمامی برنامه های ما می توانند مطابق با این سیاست های کلی باشند؟ و یا این که بایستی این سیاست های کلی را نظام مند نماییم؟

چالش دیگر ما در برنامه ریزی این است که وجه غالب نظام برنامه ریزی ما، بخشی و ملی است و برنامه ریزی منطقه ای تقریبا جایگاهی در نظام برنامه ریزی ما ندارد. به صراحت می گویم که ما برنامه ریزی ملی می کنیم آنگاه از وزارتخانه ها به عنوان متولی امر می خواهیم که آنها را اجرا نمایند بدون این که بدانیم این 31 استان را چگونه می خواهیم با یکدیگر پیوند دهیم؟! چنین الگویی هنوز برای ما تبیین نشده است. بنابراین وقتی ما می گوییم که برنامه چهارم خوب است، آن را در قالب برنامه ملی و بخشی می سنجیم نه از لحاظ منطقه ای. برنامه های قبلی و حتی برنامه های بعدی از قبیل برنامه پنجم و ششم هم این چنین هستند. علت همه اینها به این خاطر است که ما اصولا الگوی تلفیق مناسبی نداریم که یک برنامه ملی و بخشی را چگونه باید به برنامه منطقه ای تسری بدهیم. و یا این بُرش منطقه ای را چگونه در برنامه ریزی ملی ایجاد کنیم. به نظر بنده اصالت برنامه ریزی در اکثر کشورهای دنیا بر اساس برنامه ریزی منطقه ای است نه برنامه ریزی بخشی، در حالی که این امر در کشور ما برعکس است. و لذا هر کسی از ظن خود اقداماتی را انجام می دهد.

حال اگر بازگردیم به سوال جنابعالی در مورد آسیب تمرکزگرایی، طبیعتا این چنین است. وقتی تمرکزگرایی ایجاد می گردد، اختیارات محدود می شوند و در نتیجه اثربخشی ها کمتر می گردند. وقتی از آرای مردم با پا صحبت می شود، خب طبیعی است که مردم به آنجایی می روند که اثربخشی بیشتری داشته باشند. وقتی ما از مهاجرت نخبگان سیاسی، فرهنگی و تجاری خود سخن می گوییم، مهاجرت آنان به جایی است که بستر راحت تری در اختیار آنان قرار گیرد. رشدهای ناموزون نیز یکی دیگر از آسیب های این پدیده است. در مکتب توسعه دو ادبیات با رشد متوازن و رشد نامتوازن وجود دارد. ایده رشد متوازن این است که همه را هم زمان حرکت بدهیم ولی رشد نامتوازن به سوی مکان یابی قطب ها، ظرفیت ها و هسته ها می رود تا با حرکت دادن این قطب ها بتوانند بقیه را نیز پشت سر آنها به حرکت درآورند. ما متاسفانه به توسعه با این رویکرد نگاه کرده ایم اما با این وجود رشد نامتوازن موجود در کشور نه به این دلیل است که ما خواسته ایم با حرکت دادن مناطقی، مناطق دیگر را هم به حرکت درآوریم بلکه به این دلیل است که ما انحراف در توسعه داشته ایم و توسعه ها در مناطقی دیگر نه به دلیل استعداد بیشتر بوده است بلکه رشد بیشتر در اثر توجه بیشتر و در نتیجه تخصیص منابع بیشتری بوده است که این امر در پالایش کلی سرزمین اختلال ایجاد می کند. همه اینها نشان از عدم برنامه ریزی آمایشی در افق بلند مدت با رویکردهای توازن بخشی دارد. طبیعتا اگر برنامه ریزی منطقه ای هویت پیدا کند می توان به تعادل و توازن رسید. البته برنامه ریزی منطقه ای به معنای بی نیازی از برنامه ریزی ملی نیست، به معنای این نیست که دولت مرکزی از خود سلب مسئولیت نماید. از آنجایی که برنامه ریزی منطقه ای آشنایی بهتر و بیشتری با ظرفیت های منطقه ای دارد- در صورت اختیار داشتن- می تواند به سامان بخشی بینجامد. تمامی این موارد در تمرکزگرایی نادیده گرفته می شود.

 

مجله انجمن: و حال سوالی را که باید در ابتدای نشست می پرسیدیم، می خواهیم در انتها بپرسیم. و آن این که آیا مفهوم تمرکز زدایی همان فدرالیسم است و یا اصولا به آن مفهوم می رسد؟ و یا این که این امر تعریف و فرآیند دیگری برای خود دارد؟

 

شهرتی فر: بنده نمی خواهم وارد بحث نظری ماجرا گردم چرا که ما در چارچوب یک نظام جمهوری اسلامی بحث می کنیم که در آن سیاست غالب تشکیل دولت فراملی اسلام شیعی است. وقتی شما یک ایدئولوژی به نام اسلام شیعی را درنظر بگیرید اساسا این ایدئولوژی متکی بر یک سیستم تمرکززای امامت شیعی است که محور کلیه تصمیمات منتهی به یک امام می شود و بقیه هم امتی هستند که بایستی از امام تبعیت محض داشته باشند. البته این شرایط نظام ایران است ولی این که تمرکز زدایی به چه معنایی است و در فرآیند برنامه ریزی چه تاثیری دارد، بستگی به مرکز دارد. اگر مرکز معتقد به این امر است که تک تک انسان هایی که در آن جامعه زندگی می کنند حقوق مسلم شهروندی دارند و باید در نظام تصمیم گیری و اداره کشور مشارکت واقعی داشته باشند، در واقع این مرکز مطلوب است چرا که با یک برنامه ریزی جامع برای کل کشور، آن هم با مشارکت اکثریت مردم و تشکیل یک جامع بالغ می خواهد برنامه ریزی نماید اما اگر منظور از این تمرکزگرایی بی توجهی به شهروندان باشد، نه تنها مشارکت مردم را برنمی تابد بلکه اصولا اجازه اظهارنظر هم نمی دهد، در واقع دیگر این تمرکزگرایی نامطلوب است که برنامه های آن هم بر اساس کنترل افراد جامعه و ایجاد محدودیت برای آنها است. بنابراین باید جامعه بالغ شکل بگیرد تا این جامعه بتواند در تصمیمات دخالت کرده و تصمیمات درستی را هم بتواند اتخاذ نماید. دیگر در این صورت جامعه بالغ شورایی را انتخاب نمی کند که برای شهر خود مضر هم باشد. البته همه این موارد باز به سیاست های کلی حاکم بر جامعه بازمی گردد که آیا معتقد به دخالت واقعی شهروندان در امور جامعه است یا نیست.


یک پاسخ به “تمرکزگرایی و تمرکز زدایی در فرآیند برنامه ریزی و سیاستگذاری های جامعه”

  1. مرجان منافزاده گفت:

    بحث‌های بسیار مفید و جالبی انحام گرفته.
    ایکاش کسانی که در رأس امر تصميم‌گيري در سطح کلان کشور و استان‌ها هستند، در جریان این میزگرد قرار گرفته و در تصمیم‌گیری های خود مد نظر داشته‌باشند.
    از زحمات متولیان امر سپاسگزارم.

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

© تمامی حقوق متعلق یه نشریه می باشد

طراحی سایت ، فرابین پندار تبریز